Возникновение и развитие института Президента Российской Федерации

     Директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Л. А. Окуньков, глубоко исследовавший институт президента в России, обращает внимание на то обстоятельство, что в последующие годы на уровень высшей должности стали претендовать и руководители других высших государственных органов. Может быть, по этой причине Конституция 1993 года и законодательство о государственной службе вообще отказались от термина «высшее должностное лицо», исходя из самостоятельности трех ветвей власти. Имеется в виду, что статус, полномочия и ответственность этих лиц должны определяться специальными законами и иными нормативными актами².

     Из  прежнего Закона о Президенте в новую  Конституцию не включен ряд нормативных  положений, заслуживающих, по мнению Л. А. Окунькова, внимания. Так, согласно упомянутому Закону 1991 года «Президент РСФСР не может быть народным депутатом. На время выполнения своих полномочий Президент приостанавливает свое членство в политических партиях и общественных объединениях. Президент РСФСР не занимает никакие другие должности в государственных и общественных органах и организациях».

     Вопрос  о приостановлении членства в  политических партиях не утратил своей актуальности, и сейчас это положение, по мнению Л.А. Окунькова, следовало бы восстановить, учитывая характер и последствия партийного членства для Президента. Хотя высказываются и другие суждения, о формальном значении этой нормы для лиц, имеющих на этот счет твердые политические убеждения и избранных от тех политических партий, лидерами которых они являются. Думается, что в условиях острой политической конфронтации на данном этапе Президент должен как глава государства делать выбор в пользу беспартийности³.

     Эти суждения Л. А. Окунькова были высказаны  в период, когда Президентом России был Б.Н. Ельцин и существовали «условия острой политической конфронтации». В настоящее время, когда такой остроты в политической жизни страны нет, а Президентом России избран В.В. Путин, а затем и Д.А. Медведев, нам представляется, что нет необходимости ни теоретической, ни практической ратовать за «беспартийность» Президента, тем более что при любых обстоятельствах глава государства не может быть вне политики. Более того, по нашему мнению, Президент России — политик номер один. И от того, какую политику он осуществляет в стране, зависит очень многое.

     Замена  Советов народных депутатов другой системой представительных учреждений при одновременном усилении исполнительной власти и прерогатив Президента представлялась многим в 1993 году кардинальным решением развязки противоречий в системе государственной власти. Сам ход Конституционного совещания летом 1993 года, обширная полемика его участников по различным положениям проекта свидетельствуют об идее сконструировать такую модель сильной президентской власти, которая была бы построена на классической доктрине разделения властей при руководящей и координирующей роли главы государства.

     Представляя президентский проект конституции, один из ее авторов, С.С. Алексеев, так  охарактеризовал новое содержание президентской власти: «Глава государства - это глава. Его ответственность - за целостность государства. Он принимает меры, чтобы работал весь государственный аппарат, предотвращает разного рода кризисные ситуации, напрямую курирует Правительство. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Причем Федеральное Собрание это законы. Правительство - это управление. Суды - это правосудие. Каждый занимается своим профессиональным делом, не претендуя ни на что другое. Вот почему через проект протянута идея президентского начала, может быть, не в том виде, как это закреплено в учебниках, каких-то классических формах. Но президентское начало как главенствующее»⁴.

     С.С. Алексеев, уточнил  концепцию о  сущности президентско-парламентской республики, где глава государства - Президент обеспечивает целостность государства, функционирование исполнительной власти, преодолевает кризисные ситуации, «где монополия законодательной власти принадлежит Федеральному Собранию, которое осуществляет высший парламентский контроль, где реализуется на самом высоком уровне правосудие судом, и все это в условиях развернутого, надо надеяться, последовательного парламентаризма»⁵. По существу, С.С. Алексеев утверждал идею равной значимости для государства и общества Президента, парламента, исполнительной власти и судов, хотя, по мнению Л. А. Окунькова, как в самом проекте Конституции, так и в ее окончательном виде, идею «последовательного парламентаризма» нельзя было увидеть даже через мощнейшее увеличительное устройство»⁶.

     Форма правления, т.е. порядок организации  и взаимоотношений высших органов государства, зависит от многих факторов: соотношения социально-политических сил, уровня правовой и политической культуры и т. д. Сложная обстановка перехода к рыночной экономике и острая социальная напряженность обусловили тот факт, что в Российской Федерации в качестве формы правления, по мнению ряда ученых, установлена президентская республика.

     Эту позицию разделяют многие современные  авторы, а некоторые даже считают Россию супер президентским государством.

     Сторонники  президентской республики в России исходят из того положения, которое занимает Президент в государственном механизме фактически. И это действительно так. Но, все же по сравнению с традиционными президентскими республиками Российская Федерация обладает рядом особенностей.

   Наряду с признаками президентской республики (это в частности контроль президента за деятельностью правительства) данная форма имеет, правда, незначительные элементы парламентской республики, состоящие в том, что Государственная Дума может выразить недоверие правительству, хотя решать его судьбу и в этом случае будет Президент.

     В тех государствах, где присутствуют элементы парламентаризма в президентской республике или элементы президентской республики в парламентской, форму республиканского правления можно считать смешанной или полупрезидентской⁷.

     В полупрезидентской республике обычно президент избирается населением путем прямых выборов; является главой государства; исполнительную власть президент осуществляет совместно с главой правительства, которое должно пользоваться доверием парламента; правительство несет ответственность перед парламентом и частично перед президентом, который обладает правом роспуска парламента.

     Правда, по признанию Л.А. Окунькова, сравнение  текстов российской и зарубежных конституций дает лишь поверхностное  представление о сходстве тех  или иных положений, а равно и  достоинствах или недостатках различных формулировок. Сам по себе даже безупречный текст Конституции с полным набором гарантий прав и свобод и общепризнанных принципов конституционного строя еще ничего не говорит о состоянии государственности и общественного бытия. Во многих государствах Африки, Латинской Америки внешне демократические конституции «сосуществуют» десятилетиями с диктаторским режимом государственной власти со всеми его последствиями для общества. В этом смысле говорить о приближении или тяготении нашей Конституции к французскому аналогу настолько верно, насколько «близки и схожи» наши российские будни с французским гражданским обществом, традициями, парламентаризмом, уважением личности в этом государстве.

     «Думается, — пишет Л. А. Окуньков, — хотя и имели в виду французский опыт, что разработчики не смогли избежать внешне незаметного включения в текст  Конституции  апробированных  методов руководства  и легализации  некоторых «партийных»  механизмов и прерогатив власти. В результате Президент превратился в вершину государственной пирамиды, осуществляет единоличное руководство внешней политикой, всеми силовыми министерствами и ведомствами, обладает пропагандистским аппаратом, воздействующим на средства  массовой информации. Многие элементы директивного руководства  были сохранены и взяты в основу президентской власти.  Это касается, в частности, опыта по  подбору и расстановке кадров  в высшем руководстве,  в результате которой мы, как и прежде, остались с громоздкой, неуправляемой и неэффективной  исполнительной вертикалью»⁸   
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2. Развитие института  Президента РФ 

     Демократические преобразования, проводимые в Российской Федерации, привели к необходимости  поиска новой модели организации  государственной власти. Основой  такой модели стал общепризнанный в  современном мире принцип разделения властей, а также введение в стране института президентской власти⁹.

     Общее историко-правовое  прошлое стран  СНГ, сходные трансформации и  демократические преобразования  неизбежно порождали общие черты  организации и функционирования института президентской власти. Изучение этих общих черт требует специального теоретико-правового исследования.

     В России изучение института президентства  ведется по нескольким направлениям. Прежде всего, это общие работы по конституционному праву, в которых есть соответствующие разделы, посвященные президентству¹⁰.

     Исследованию  института президентства свои работы посвятили: А.А. Мишин, Э.А. Иванян, Р.Ф. Иванов, В.А. Власихин, Ю.М. Ледовских, Я.М. Бельсон, А.В. Зиновьев, Н.А. Сахаров, В.П. Елисеев, Л.А. Окуньков, Г.А. Исакова, В.Я. Кожевников, В.В. Согрин, А.С. Никифоров, В.И. Кайнов, И.А. Бережков, Т.В. Горбунова, Е.А. Конышев, Е.А. Гурьев, Н.Г. Зяблюк, В.П. Золотухин, Б.М. Лазарев и другие.

     В последние годы опубликован ряд  примечательных статей американских и  европейских авторов о специфике института президентства в постсоциалистических  странах, а также о достоинствах и недостатках различных систем республиканского правления (С.Холмс, А.Валенсуэла, Ф. Виммиран де Леон, Д.Л. Горовиц, Г. О’Доннелл, Х.Дж. Линц и другие).

     В то же время следует отметить, что формирование общих закономерностей становления и функционирования института президентства в переходный период еще не было предметом специального исследования. Между тем анализ огромного и разнообразного материала о становлении и функционировании президентской власти в постсоциалистическом мире позволяет выделить ряд важных закономерностей этого процесса.

     Для уяснения подобных закономерностей, прежде всего, уточним некоторые понятия, по поводу которых в научной литературе существуют различные точки зрения. Одним из таких ключевых понятий является определение «института президентства».

     И.Д. Хутинаев с целью определения  понятия «институт президентства» проводит анализ более широкого понятия - «социальный институт», в пределах которого вычленяются институты различных видов, в том числе и правовые¹¹. Институт президентства один из них. Он является предметом исследования разных отраслей  общественных наук, в которых сложились различные подходы к самому понятию «президент», а, следовательно, и различные акценты в его содержательной характеристике.

     Б.П. Елисеев определяет институт президентства  как интеграционный правовой институт, цель которого состоит в согласовании деятельности институтов государственной  власти¹². Его также определяют как совокупность государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти.

     По  мнению автора, институт президентства  должен рассматриваться как совокупность властных полномочий Президента в сфере  государственного управления, основанных на конституционных нормах, регулирующих функционирование президентской власти.

     Само  понятие «президент как выборный глава государства» является родовым  по отношению к понятию «президент» и общим для глав государств, как с республиканской, так и с монархической формой правления. Видовыми признаками понятия «президент» являются выборность и срочность полномочий. Различные модели президентской власти предопределяют использование в Конституции таких терминов  как «глава государства» (Беларусь, Россия), «глава исполнительной власти» (США), «арбитр» (Франция), «высшее должностное лицо» (Россия с 1991-1993 г.г.). Иногда конституционный статус президента не определен (ФРГ).

     Особый  интерес представляет анализ понятий  «институт президентства» и «правовой статус президента», проведенный И.Д. Хутинаевым. Он отмечает первичность института президентства и его больший объем нормативного содержания по сравнению с правовым статусом президента. В отличие от последнего институт президентства определяет не только функционирование, но и избрание президента.

     На  этом основании делается вывод о  том, что правовой статус является частью правового института, определяющего  президентскую деятельность¹³.

     Очень важным для понимания сущности института  президентства является определение основных черт, характеризующих данный институт. Б.П. Елисеев выделяет следующие:

• Президент является выборным главой государства, который может возглавлять исполнительную власть или быть арбитром в системе разделения властей; в организационном аспекте Президент никому не подчинен и, вообще, обладает высокой степенью независимости от каких либо других государственных органов, что не снимает с него обязанностей действовать на основе и во исполнение законов;
• пост Президента имеет ярко выраженный политический характер. Ему принадлежит важная роль в формировании политики государства, верховного политического руководства государственными делами¹⁴.