Возникновение державы А.Македонского

     Третья особенность системы источников административного права огромна по числу входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства, в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно используется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.

     Четвертая особенность системы источников административного права — ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность системы источников административного права объясняется многими объективными факторами. На организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников. Нестабильность системы источников административного права связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в системе источников административного права много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству РФ.

      Пятая особенность системы источников административного права такова, что административно-правовые нормы не систематизированы. Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Почему? Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст. 72 Конституции России [1]. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.2. Основные формы  систематизации административно-правовых  норм

      В практической работе по систематизации  административно-правовых норм сложились три основные формы: кодификация, инкорпорация и хронологические издания источников административного права.

     Кодификация  законодательства  -  это   форма   коренной   переработки действующих  нормативных   актов  в  определенной  сфере   отношений,   способ качественного     упорядочения     законодательства,     обеспечения     его согласованности  и компактности,  а  также  расчистки  нормативного  массива, освобождения  от  устаревших,  не  оправдавших   себя   норм.   В   процессе кодификации   составитель   стремится   объединить    и    систематизировать оправдавшие себя действующие нормы,  а  также  переработать  их  содержание, изложить  нормативные  предписания   стройно   и   внутренне   согласованно, обеспечить  максимальную   полноту   регулирования   соответствующей   сферы отношений. Кодификация направлена  на  то,  чтобы  критически  переосмыслить действующие  нормы,  устранить  противоречия   и   несогласованности   между ними[10, c.124].

Кодификация  сопровождается  нормативных  актов  обработкой  с   целью

придать    нормативным    материалам     стройность,     последовательность,

непротиворечивость, полноту и т.п.

Кодификация обладает рядом характерных черт:

1) в  кодификационном акте  обычно  формулируются  нормы,  регулирующие

наиболее  важные, принципиальные  вопросы  общественной  жизни,  определяющие нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства;

2) такой  акт  регулирует  значительную  и  достаточно  обширную  сферу

отношений (имущественные,  трудовые,  брачно-семейные  отношения,  борьба  с преступностью  и т. д.);

3) будучи  итогом совершенствования  законодательства,  кодификационный

акт   представляет   собой   сводный   акт,    упорядоченную    совокупность

взаимозависимых  предписаний.  Он  является  единым,   внутренне   связанным документом,  включающим  в  себя  как   проверенные   жизнью,   общественной практикой действующие нормы, так и новые  правила,  обусловленные  динамикой социальной жизни, назревшими потребностями развития общества;

4) кодификация  рассчитана на  создание  более   устойчивых,  стабильных

норм,  рассчитанных  на   длительный   срок   их   действия.   Эффективность

кодификационного  акта во многом зависит  от  того,  сможет  ли  законодатель учесть  объективные  тенденции  развития  отношений,  являющихся   предметом  регулирования такого акта, их динамику;

5) предмет  кодификации обычно определяется в  зависимости  от  деления

системы законодательства  на  отрасли  и  институты.  Кодификация  укрепляет  системность нормативных актов, их юридическое  единство  и  согласованность. Кодификационный акт обычно возглавляет  систему  взаимосвязанных  нормативных актов, образующих определенную отрасль, подотрасль  или  отдельный  институт законодательства;

      6)  акт  кодификации  всегда  значителен  по  объему,  имеет   сложную

структуру.   Это    своеобразный    укрупненный    блок    законодательства,

обеспечивающий  более четкое построение системы  нормативных  предписаний,  а также  удобства их использования.

       Кодификация является высшей формой систематизации административного законодательства, предполагающая сведение административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам и отраслям государственного управления. При принятии кодексов нормы систематизируемых его введением в действие актов подвергаются изменению, корректировке, некоторые упраздняются, другие появляются вновь. Кодификация как один из путей систематизации норм административного права уже осуществлена в отношении одного из центральных институтов отрасли - института административной ответственности. В настоящее время в России действует Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. Кодифицированы и административно-правовые нормы в отдельных отраслях государственного управления: строительстве, таможенном деле, налоговой и бюджетной системах и т.д.

      Однако в правовом поле действуют административно-правовые нормы, многие из которых устарели и не соответствуют современным потребностям развивающегося общественного организма. Следовательно, проблема кодификации по-прежнему актуальна и остра для административного права.

      К сожалению, и сегодня в Российской Федерации практически отсутствуют важнейшие кодификационные акты (кодексы, законы), раскрывающие сущность административного права:

1) закон  об управленческом процессе (или  Административно-процессуальный кодекс), в котором бы утверждался порядок принятия административных актов и заключения административных договоров (другие управленческие процедуры);

2) закон  о порядке рассмотрения судом  административных исков (или о  так называемой административной  юстиции);

3) закон об административных судах;

4) социальный кодекс [14, c.145].

     Вместе с тем существуют примеры  кодификации отдельных норм административного  права, например: Кодекс РСФСР  об административных правонарушениях  1984 г., Таможенный кодекс Российской  Федерации 1993 г, В настоящее время идет разработка нового Кодекса об административных правонарушениях и Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.

     Инкорпорация представляет собой,  в принципе,  постоянную  деятельность  государственных и иных  органов  с  целью  поддерживать  законодательство  в действующем  (контрольном)  состоянии,  обеспечивать   его   доступность   и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов  достоверной  информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции[13, c.234].

 Инкорпорация административного законодательства - это форма упорядочения норм административного права, основанная на объединительном подходе к существующему нормативно-правовому материалу. Нормы административного права в процессе инкорпорации объединяются в зависимости от сферы их действия в сборники, собрания, своды и т.п. Внутри этих актов нормы систематизируются по рубрикам и темам без изменения их содержания.

    В России инкорпорацией на государственном уровне занимается Министерство юстиции РФ, а также функционирующие при нем научные организации, специализирующиеся на систематизации норм различных отраслей права. Существует проект издания Свода законов Российской Федерации, который должен объединить нормы по отраслевому и другим классификационным признакам. Неофициальная инкорпорация административного законодательства осуществляется учеными и педагогами в целями упрощения работы с нормативным материалом.

   Хронологическая систематизация актов административного законодательства осуществляется посредством их опубликования в официальных периодических изданиях: Собрании законодательства Российской Федерации, Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Эта форма используется для того, чтобы следить за развитием, динамикой административного законодательства, отслеживать дополнения и изменения, вносимые в действующие нормативно-правовые акты.

     Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основные направления этой работы:

• повышение  качества, взаимосвязи правовых норм;

• принятие всех необходимых для проводимых реформ норм;

• усиление роли законов в регулировании  прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок много сделано. Например, взамен союзных подзаконных актов приняты законы Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной деятельности, государственной тайне и др.;

• устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.).

     Один из важных аспектов проблем системы источников административного права для всех юристов — поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов. Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и нормативные распоряжения Правительства должны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальное издание общих ведомственных нормативных актов осуществляется в Российской газете и Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств. Кроме того, многие центральные ведомственные органы (Центробанк, Государственный таможенный комитет и др.) издают свои вестники, бюллетени. Акты субъектов Федерации публикуются в одной из газет, издаваемой на территории субъекта, а также в Собрании законодательства или в журнальном издании с иным названием, специально созданном для официальных публикаций актов субъекта Федерации. Акты федеральных судов можно найти в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего арбитражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. Постановления Конституционного Суда РФ также подлежат обязательному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации.

     К сожалению, с публикацией источников административного права не все обстоит благополучно. Не решен вопрос об официальном издании внутриаппаратных ведомственных актов федеральных органов, нормативных административных договоров, актов муниципальных органов и ряда других источников административного права. Конечно, юристам трудно пользоваться большим количеством газет и журналов, в которых содержатся тексты нормативных актов. В какой-то степени эти недостатки преодолеваются путем использования компьютерных вариантов систематизации законодательства («Консультант плюс», «Кодекс», «Ваше право», «Гарант» и др.), но это многим недоступно, к тому же тексты, извлеченные из компьютеров, не официальны. Представляется, что полезно было бы издавать еженедельную федеральную газету, которая оперативно доводила бы до всей страны официальные тексты всех федеральных органов. Подобные издания могли бы учредить и субъекты Федерации.