Сущьность и виды административного процесса

Характерно, что  основной инстанцией для обжалования  постановлений по делам об административных правонарушениях, в том числе и постановлений, вынесенных мировыми судьями, является районный суд. Если же постановление вынесено районным судьёй, оно может быть обжаловано в суд субъекта РФ (вышестоящий суд). Постановление о назначении наказания юридическому лицу или лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, может быть обжаловано в арбитражный суд и рассматривается в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Судьи судов общей юрисдикции рассматривают дела об административных правонарушениях, руководствуясь процессуальными правилами, установленными КоАП РФ. Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 20 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ» дал судам исчерпывающее разъяснение по этому вопросу (п. 7).

Нельзя не отметить имеющее место противоречия между  нормами КоАП РФ и вступившего  в силу с 1 сентября 2002 года Арбитражного процессуального кодекса РФ. В АПК РФ имеется специальная глава 25 «Рассмотрение дел об административных правонарушениях», включающая два параграфа, определяющих рассмотрение дел по первой инстанции и рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Надо отметить существенные различия двух кодексов не только в терминологии, но и в существе ряда процессуальных норм. Например, согласно ст. 202 АПК РФ дела об административных правонарушениях (они именуются делами о привлечении к административной ответственности) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должны рассматриваться по общим правилам искового производства с особенностями, установленными упомянутой главой АПК РФ и «в ФЗ об административных правонарушениях». Авторы АПК РФ почему-то побоялись назвать этот ФЗ Кодексом РФ об административных правонарушениях. В отличие от обжалования постановления по делу об административном правонарушении (терминология гл. 30 КоАП РФ) ст. 207-210 АПК определяют порядок рассмотрения дел «об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности». В разделе 6 АПК РФ «Производство по пересмотру актов арбитражных судов» вообще не отражена специфика обжалования решений арбитражных судей по делам об административных правонарушениях. Отмечу, что на практике возникает немало спорных вопросов, которые потребуют согласования позиций ФЗ и разъяснений высших судебных инстанций по поводу применения конкретных статей АПК РФ, КоАП РФ. Хазанова С.Д. Правовой режим разрешения в арбитражных судах административно - деликатных споров // Российский юридический журнал. 2002. № 1. С. 28-36.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.3 Административная  юстиция и административное  судопроизводство

Третьим видом административного процесса является административное судопроизводство. Об административном судопроизводстве в России впервые в официальном порядке упомянуто в ст. 118 Конституции РФ. В ст. 126 Конституции РФ указано на административные дела, рассматриваемые судьями общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ. Административное судопроизводство - необходимый, органический элемент института административной юстиции. О необходимости введения этого института теперь уже не только научные работники, но и политики, и законодатели не спорят. Проблема заключается в том, в каких организационно-правовых формах наиболее эффективно будет действовать этот институт в современных условиях России, какие полномочия органов судебного контроля за законностью действий и решений публичной администрации должны найти законодательное закрепление. Естественно, возникает проблема регулирования процессуальной стороны деятельности соответствующих судов.

Учреждение административных судов обусловливает необходимость  создания процессуального кодекса, который должен определить порядок административного судопроизводства, отразить специфику и принципы административной юстиции и обеспечить эффективную деятельность будущей новой ветви системы судов. На мой взгляд, задачи такого кодекса состоят в том, чтобы обеспечить:

А) облегчённый  доступ гражданину или организации (юридическому лицу) к правосудию путём  установления специальных процессуальных сроков обращения в суд, порядка  подготовки дела к рассмотрению и  самого рассмотрения дела;

Б) оказание помощи гражданину в подаче обращения (административной жалобы) в суд;

В) активную роль суда в защите прав заявителя жалобы (в отличие от гражданского судопроизводства), имея в виду истребование необходимых  доказательств и документов, которые  недоступны гражданину; осуществление судом иных мер по собственной инициативе;

Г) возложение бремени  доказывания на орган публичной  администрации, поскольку процессуальное положение сторон в публично- правовом (административном) споре должно компенсировать определённое неравенство в положении субъектов публичного права;

Д) обеспечение  справедливого разрешения возникшего публично- правового (административного) спора и оперативного исполнения судебного решения.

Представляется, что в структуре кодекса могли  бы быть выделены Общая и Особенная части. В Общей части необходимо определить основные понятия и принципы административного судопроизводства, предметную и территориальную подсудимость дел административным судам, правовой статус участников процесса; систему доказательств, процессуальные сроки; систему судебных инстанций. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.4 Правовое регулирование административного процесса

Административно-процессуальная деятельность осуществляется в соответствии с порядком, установленным административно-процессуальными нормами, то есть правилами, в соответствии с которыми должны совершаться действия участников административного процесса. Административно-процессуальная норма - это установленное правомочным государственным органом Российской Федерации или субъекта РФ общее правило, регулирующее правовые отношения, возникающие при разрешении административных дел органами публичной власти. Административно-процессуальные нормы имеют некоторые особенности, определяемые предметом и методом правового регулирования.

Во-первых, это нормы управленческие, поскольку они регулируют отношения, складывающиеся в ходе реализации управленческих функций и полномочий органов исполнительной власти и иных органов публичной власти. Они имеют общий предмет правового регулирования с нормами материального административного права управленческие общественные отношения.

Во-вторых, административно-процессуальные нормы обеспечивает реализацию, прежде всего норм материального административного  права, а также материальных норм иных отраслей российского права. Поэтому, предмет правового регулирования (система регулируемых общественных отношений) у административно-процессуальных норм несколько шире, чем у норм материального административного права и норм иных процессуальных отраслей, в частности уголовно-процессуального права.

В-третьих, действие административно-процессуальной нормы  параллельно реализации нормы материального  права. Вторичный, вспомогательный  характер административно-процессуальной нормы проявляется в том, что  она регулирует не фактические отношения, а сложившиеся под действием материальной нормы правоотношения. Она устанавливает процессуальный порядок, процессуальную форму, показывающую, каким образом и в каком порядке могут или должны быть реализованы субъективные права и обязанности участников материальных правоотношений. Содержание процессуальной нормы, как правило, состоит из процессуальных прав и обязанностей участников процесса, реализация которых и придает административному процессу организованность, упорядоченность, процессуальную форму.

В-четвертых, они  регулируют общественные отношения, возникающие  при разрешении административных дел  не только государственными органами исполнительной власти, но и иными  органами публичной власти: представительными  органами, судами, органами местного самоуправления, а в отдельных случаях и общественными объединениями, организациями. Примером может служить, рассмотрение жалобы гражданина в отношении поведения служащего или должностного лица в быту, что достаточно типично для обращений граждан. Управленческие отношения и административные дела имеют место в деятельности всех органов публичной власти, прежде всего исполнительных, но не исключительно, что важно подчеркнуть. Поэтому круг субъектов, применяющих административно-процессуальные нормы не ограничивается органами исполнительной власти.

В-пятых, в отличие  от иных процессуальных норм, административно-процессуальные нормы устанавливаются нормативными актами различной юридической силы, принятыми на уровне Российской Федерации  и субъектов федерации, так как на основании п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации административно-процессуальное законодательство относится к предмету их собственного ведения. Как известно, гражданско- и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются федеральным законодательством.

В-шестых, содержание норм зависит от особенностей вида административно-процессуальной деятельности и направленности регулируемых правоотношений (правотворческие, правонаделительные, юрисдикционные), что определяет содержание диспозиции процессуальной нормы, устанавливающей соответствующий существу деятельности порядок разрешения административного дела и действий участников процесса.

В-седьмых. Применение административно-процессуальных норм при разрешении большинства административных дел, как правило, не связано с необходимостью принудительного воздействия на участников правоотношений. Принуждение предусматривается лишь нормами, регулирующими юрисдикционные производства, составляющие не основную часть административно-процессуальной деятельности.

Этим объясняется ещё одна особенность процессуальных норм - их структура. Классическая схема построения норм материального права (гипотеза, диспозиция, санкция) приемлема к профессиональным нормам с определенными оговорками. Административно-процессуальные нормы состоят преимущественно из гипотез и диспозиций в различных сочетаниях. Возможность применения административной и иной ответственности за нарушение правил производства, процессуальных прав и обязанностей (например, ответственность свидетелей, экспертов, препятствующих производству граждан и должностных лиц) предусматривается санкциями норм административного и иных материальных отраслей права. Но в структуре административно-процессуальных норм встречаются так называемые «процессуальные» санкции, влекущие ухудшение процессуального положения участников процесса, в случае не выполнения каких-либо правил процедуры рассмотрения дела, что содержат элемент принудительного воздействия. Например, принудительный привод в производстве по делам об административных правонарушениях или исключение из числа допущенных к участию в конкурсе субъектов, не предоставивших необходимые документы.

Классификация административно-процессуальных норм производиться по различным основаниям: по сферам и отраслям их действия; по юридической силе; по кругу субъектов права; по характеру диспозиции и другим основаниям. Наиболее существенное значение для понимания сущности административного процесса и административно-процессуального права имеет классификация норм по содержанию процедурных (процессуальными) правил, процессуальной формы, в соответствии с которой разрешаются административные дела. Следует указать на общие и специальные нормы, устанавливающие соответственно общие основные правила организации административного процесса, разрешения всех видов административных дел и специальные правила, регулирующие производство по административным делам конкретной категории.

Законодательство  не располагает единым нормативным  актом, который бы содержал общие  правила, регулирующие основы организации  административного процесса. Группировка правил проводится на уровне теоретического обобщения, для формирования полного представления о нормативном регулировании административного процесса. К общим нормам относятся: административно-процессуальные нормы, регулирующие принципы административного процесса; нормы, определяющие основы правового статуса участников административного процесса; нормы, регулирующие стадии административного процесса. Специальные нормы устанавливают конкретные правила производства по видам административных дел и содержатся в одном или нескольких нормативных актах.

Система административно-процессуальных норм образует административно-процессуальное право, которое можно определить как отрасль российского права, регулирующую общественные отношения, возникающие в связи с разрешением административных дел в сфере публичного управления. Факт существования административно-процессуального права подтверждает статьей 72 Конституции Российской Федерации. Но в административном науке продолжается дискуссия относительно положения административно-процессуального права в системе права, в ходе которой подвергается сомнению ее самостоятельность как отрасли права.

Административно-процессуальное право обладает рядом признаков, позволяющих обособить его в  самостоятельную отрасль ограничив в первую очередь от административного права, основные институты которого административно-процессуальное право обслуживает, обеспечивая реализацию материальных норм. О наличии отрасли административно-процессуального права позволяет говорить наличие огромного массива административно-процессуальных норм, обладающих признаками системности правового явления.

Административно-процессуальное право имеет собственный предмет  правового регулирования - процессуальные правоотношения, возникающие в связи с разрешением административных дел. Административно-процессуальное право обслуживает материальные нормы личных отраслей права, не только административного материального права. Основным системообразующим отрасль права является метод предписания (обязывания). Специфика административно-процессуального права выражена также в высокой степени единства его институтов с институтами материального права, которые оно обслуживает и от которых является производным, вторичным. Административно-процессуальное право имеет своеобразную тенденцию систематизации норм, обусловленную различиями в содержании административных дел. Систематизация норм административно-процессуального права выраженного в виде обособленного кодифицированного нормативного акта возможно в пределах отдельных институтов, регулирующих однотипные производства или группы производств. Закономерность и обоснованность тенденции подтверждается наличием ряда кодексов (КоАП, Градостроительного, Кодекса внутреннего водного транспорта и т.д.) и иных консолидированных нормативных актов, регулирующих родственные материальным институты процессуального права. Очевидно, было бы методологически оправданным представлять административное право в виде единства взаимосвязанных равных по значению систем норм - материального административного и процессуального административного права, - используя применительно к ним в этом смысле термин «подотрасль административного права», наряду с другими подотраслями (например, таможенным правом).