Федеральный закон от 6 октября 1999 г. установил, что  высший орган исполнительной власти субъекта Федерации разрабатывает  и осуществляет меры по обеспечению  комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации, участвует  в проведении единой государственной  политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального  обеспечения и экологии; формирует  иные органы исполнительной власти субъекта Федерации; осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

     Немалую роль в урегулировании соотношения компетенции федеральных и региональных органов исполнительной власти, в организации государственного управления играют Федеральные законы «О естественных монополиях», «О связи», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «Об образовании», «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и др.

     Однако  следует отметить, что многие вопросы  организационно-правового характера  еще недостаточно регламентированы действующим законодательством. Это  касается прежде всего форм и методов  взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов, четкого разграничения  их функций, полномочий и ответственности  за результаты своей деятельности, без чего трудно решать проблемные вопросы, возникающие в процессе государственно-управленческой деятельности. 

    1.2 Признаки административно-правовой  организации управления

    Под административно-правовой системой управления понимается совокупность двух и более частей (подсистем), взаимосвязанных и взаимозависимых меж собой и образующих целостное единство. Система управления характеризуется своими специфическими признаками.

    Первый  признак организации управления. Она имеет две и более частей (подсистем), то есть управляющий элемент (субъект управления) и управляемый элемент системы (объект управления). Как правило, система конкретного органа управления является сразу управляющей системой по отношению к нижестоящей управляемой подсистеме и управляемой по отношению к вышестоящей управляющей системе управления.

    Второй  признак административно-правовой организации управления — это взаимосвязь и взаимозависимость, которая регламентирована нормами административного права. Эти управленческие дела имеет общественно-властный характер. В отличие от управленческих отношений, возникающих в негосударственной сфере, дела взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие меж управляющей и управляемой системой государственной формы принадлежности, городской либо смешанной, регламентированы административными правовыми нормами и правилами и имеют государственно-властный характер.

    Третий  признак административно-правовой организации управления — целостное единство системы понимается как интегрированное качество, а не арифметическая сумма свойств функционирования частей системы. То есть взаимосвязь меж элементами одной системы постоянно теснее, нежели с элементами наружной среды. К примеру, в пункте 3 ст. 5, Пункте 2, ст. 77 Конституции РФ закреплены целостность и единство системы исполнительной власти в РФ. Реализации этих конституционных целей способствуют такие организационно-правовые средства, как создание Государственного Совета, реформирование института полномочных представителей Президента РФ в Федеральных округах, приведение законодательства субъектов РФ в единое правовое поле и укрепления вертикали исполнительной власти в русской Федерации и остальные.

    Глава 2. Понятия и особенности отраслевого, межотраслевого, регионального и вне отраслевого управления

    2.1 Отраслевое  управление

     Роль  органов исполнительной власти в  реализации управленческих функций  неодинакова. В зависимости от объекта  управления органы исполнительной власти делятся на органы общей, отраслевой, межотраслевой и региональной компетенции.

     Органами  общей компетенции называются органы, осуществляющие государственное управление на федеральном или региональном уровне в отношении всех объектов управления соответственно на территории Федерации или ее субъекта, независимо от их организационно-правовой формы  и формы собственности, по всем направлениям (функциям) управленческой деятельности. Это президентуры, правительства, главы  администраций.

     Что касается отраслевого и межотраслевого управления, то между ними проводить  различие непросто, так как они  имеют много общего. В то же время  это две разные организационно-правовые формы государственного управления.

     Отраслевое  управление, по общему правилу, относится  к ведению федеральных министерств, а в субъектах Федерации –  соответствующих органов исполнительной власти. Федеральное министерство –  основной субъект отраслевого управления. Кроме министерств, отраслевой характер может преобладать в управленческой деятельности некоторых федеральных  служб (например, в Федеральной службе лесного хозяйства, в Федеральной  службе воздушного транспорта).

     Министерство  Российской Федерации – федеральный  орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере  деятельности (сфере управления), а  также координирующий в случаях, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и постановлениями  Правительства, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство единолично возглавляет входящий в состав Правительства министр (федеральный министр).

     В этом определении термин «сфера управления»  обозначает объект управления, ранее  обозначавшийся термином «отрасль». Такое  изменение в терминологии объясняется изменением объектов управления. Однако понятие отраслевого управления по-прежнему сохраняется для обозначения этого вида деятельности в отличие от межотраслевого и регионального управления.

     Для отраслевого управления характерны вертикальные правоотношения, т.е. отношения  подчиненности или подведомственности, существующие между органами управления и объектами управления. Федеральное  министерство возглавляет управление определенной сферой и действует  через соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации, а если имеет там свои территориальные  органы, то непосредственно и через  них. В сферу управления министерства, кроме названных органов, входят администрации предприятий, учреждений и организаций однородного характера  деятельности, т.е. разрабатывающих  и (или) производящих продукцию (выполняющих  работы и оказывающих услуги) определенных видов однородного потребительского или функционального назначения (например, сельское хозяйство, здравоохранение  и т.п.).

     Для отраслевого управления характерно также то, что в отношении подведомственных объектов субъекты управления вправе осуществлять все управленческие функции (прогнозирование, планирование, организацию, руководство, регулирование, координацию, контроль и другие).

     Но  кроме отраслевого управления, они  осуществляют и межотраслевое управление в отношении организационно не подчиненных  им федеральных органов исполнительной власти. Федеральное министерство осуществляет межотраслевое управление путем  координации деятельности этих органов  только в случаях, установленных  федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства  и касающихся сферы деятельности министерства. Для этого министерство наделено подведомственными полномочиями по отношению к объектам, не входящим в систему данного министерства. Например, Министерство здравоохранения  наделено такими полномочиями в отношении тех федеральных министерств, государственных комитетов, служб и других федеральных органов исполнительной власти, в подчинении которых находятся соответствующие учреждения и организации здравоохранения. 
 
 

    2.2 Межотраслевое  управление

     Под межотраслевым (межведомственным или  функциональным) управлением понимается исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами государственного управления, наделенными  надведомственными полномочиями по отношению к организационно не подчиненным им управляемым объектам, в ходе которой обеспечивается согласованность и единство действий этих объектов управления при решении общегосударственных или межотраслевых задач.

     В отличие от отраслевого управления, представляющего собой совокупность вертикальных правоотношений, при межотраслевом (функциональном) управлении имеют место горизонтальные отношения, т.е. отношения субъектов и объектов управления, организационно не подчиненных друг другу. Межотраслевая исполнительная и распорядительная деятельность возложена в основном на государственные комитеты Российской Федерации (их десять) и федеральные комиссии России (их две: Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и Федеральная энергетическая комиссия). Эти органы осуществляют на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет, федеральную комиссию возглавляет соответственно председатель госкомитета, председатель федеральной комиссии. В их организационном подчинении отраслей управления, как правило, нет, а находятся лишь отдельные учреждения и организации, обеспечивающие выполнение возложенных на них межотраслевых функций.

     По  вопросам, отнесенным к их компетенции, межотраслевую координацию и  функциональное регулирование осуществляют государственные комитеты: таможенный; по статистике; по стандартизации и  метрологии; по строительству и жилищно-коммунальному  комплексу и др. Профильная сфера  управления, как правило, отражается в наименовании этих органов. Например, Государственный комитет РФ по строительству  и жилищно-коммунальному комплексу, согласно Положению о нем, утвержденному  постановлением Правительства от 24 ноября 1999 г., является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и  функциональное регулирование деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной политики и жилищно-коммунального комплекса  и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

     Функции межотраслевого управления по сравнению  с отраслевыми могут преобладать  и в деятельности некоторых министерств, например, министерств экономики, государственного имущества, по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

     Федеральные надзоры, федеральные службы России, а также российские агентства  осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных  сферах ведения. Эти функции носят  как отраслевой, так и межотраслевой  характер. Поэтому провести четкую грань между названными организационно-правовыми  формами государственного управления нельзя.

     В субъектах Федерации межотраслевое  управление осуществляют их соответствующие  органы исполнительной власти.

     Границы действия (сфера управления) органов  межотраслевого управления значительно  шире, чем органов отраслевого  управления, так как их деятельность функциональна и распространяется на все или несколько отраслей управления. При этом в современных  условиях круг вопросов, по которым  необходима координация (согласование) деятельности отраслевых органов, непрерывно расширяется. Это объясняется, во-первых, тем, что наряду с государственным  сектором экономики развивается  негосударственный, породивший множество  новых объектов управления, а во-вторых, тем, что интересы СНГ требуют  создания структур, полномочных осуществлять межгосударственные связи. Например, Министерство РФ по делам Содружества Независимых  Государств, согласно Положению о  нем, утвержденному постановлением Правительства от 21 июля 1999 г., наделено очень широкими полномочиями межотраслевого и межгосударственного характера. Оно во взаимодействии с Министерством иностранных дел РФ и другими федеральными органами исполнительной власти осуществляет проведение единой государственной политики в сфере отношений с государствами СНГ. Министерство координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области экономического, научно-технического, социального, культурного и гуманитарного сотрудничества России с государствами СНГ; осуществляет взаимодействие с органами СНГ, Союза Беларуси и России, интеграционного объединения государств – участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарных областях, других межгосударственных объединений, созданных в рамках СНГ; координирует деятельность российских представителей в этих органах, а также выполняет другие задачи межотраслевого и межгосударственного характера, указанные в Положении.