Соотношение административно – правового статуса граждан России и административно – правового статуса иностранных граждан

      Ст. 18.4. Нарушение режима в пунктах  пропуска через Государственную  границу Российской Федерации совершенное  иностранным гражданином – влечет наложение административного штрафа в размере до 1000 рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового. Здесь следует отметить, что административное выдворение может применяться только к иностранным гражданам;

      Ч. 1. ст. 18.8. Нарушение иностранным гражданином правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, в нарушении правил миграционного учета, передвижения или порядка выбора места пребывания или жительства, транзитного проезда через территорию Российской Федерации, в отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, или в случае утраты таких документов в неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган либо в неисполнении обязанностей по уведомлению о подтверждении своего проживания в Российской Федерации в случаях, установленных федеральным законом, а равно в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания, - влечет наложение административного штрафа в размере от 2000 до 5000 рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового. 

      Ч. 2. ст. 18.8. Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в несоответствии заявленной цели въезда в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в Российской Федерации деятельности или роду занятий, - влечет наложение административного штрафа в размере от 2000 до с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового¹⁸.

      Ещё одна из особенностей административно  – правового статуса иностранных  граждан – это их деление на несколько категорий: иностранные граждане, постоянно проживающие на территории государства; временно пребывающие в государстве; обладающие дипломатическим иммунитетом; беженцы. Следует отметить, что административно – правовое положение каждой из категорий имеет свои особенности и поэтому я рассмотрю их более подробно.

     Иностранные граждане, постоянно проживающие  в РФ – это  лица, получившее вид на жительство. Вид на жительство - документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность. Особенность административно – правового статуса иностранных граждан, постоянно проживающих в РФ, заключается в  обязанности ежегодно уведомлять о подтверждении своего проживания в Российской Федерации территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по месту получения данным иностранным гражданином вида на жительство.

     Временно  проживающий в Российской Федерации  иностранный гражданин – это лицо, получившее разрешение на временное проживание т. е.  подтверждение права иностранного гражданина временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность.

      Иностранный гражданин, обладающий дипломатическим  иммунитетом это лицо, получившее дипломатическую визу. Дипломатическая виза выдается на основании решения Министерства иностранных дел Российской Федерации о выдаче иностранному гражданину визы, направленного в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, при наличии соответствующего обращения (вербальной ноты) министерства иностранных дел, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства либо представительства международной организации в Российской Федерации, представленного в уполномоченный государственный орган¹⁹.

      Особенность административно – правового  статуса иностранных граждан, обладающих дипломатическим иммунитетом заключается  в том, что они обладают иммунитетом от административной юрисдикции РФ. Согласно нормам международного права (Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г., Конвенция  о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций 1946 г., Венская конвенция о представительствах государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. и др.) и основанным на этих документах двусторонним международным договорам Российской Федерации к административной ответственности не могут быть привлечены главы иностранных дипломатических представительств (послы, посланники, поверенные в делах), члены дипломатического персонала (советники, торговые представители, военные атташе, иные должностные лица, первые, вторые и третьи секретари посольств и некоторые другие лица, входящие в состав дипломатического персонала), члены их семей²⁰. Иммунитет от административной юрисдикции распространяется также на консульских представителей и на определенный круг консульских должностных лиц, на членов их семей. Иммунитет от административной юрисдикции РФ распространяется также на полномочных представителей международных организаций универсального характера (ООН, ее специализированных учреждений и др.).

      Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ст. 22) установлен особый порядок регистрации иностранных граждан, имеющих дипломатические привилегии и иммунитеты, и членов их семей.

      В соответствии с международными обычаями и взаимными договоренностями государств иммунитетом от административной юрисдикции пользуются члены государственных, парламентских, правительственных делегаций при осуществлении официальных визитов в Российскую Федерацию²¹.

     Беженцем  признается прибывшее или желающее прибыть на территорию РФ лицо, не имеющее гражданства РФ которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении него насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений²² Особенность административно – правового статуса беженцев заключается в предоставлении им определенных льгот по уплате налогов, проездных документов, временного жилища, а в некоторых случаях и выплату пособий²³. Особым статусом обладают  политические беженцы., т.е. лица, подвергавшиеся преследованиям по политическим мотивам в стране своего постоянного проживания. Их нередко называют лицами без гражданства de facto, поскольку практически статус таких беженцев ничем не отличается от статуса лиц без гражданства. Принадлежность к политическим беженцам может рассматриваться как основание претендовать на получение политического убежища. Однако в конечном счете решение этого вопроса зависит от законодательства и политики государства, на территории которого находятся политические беженцы. Проблема беженцев не может решаться по единому образцу. На ее решение влияют различные факторы (социальный и национальный состав беженцев, причины, побудившие их покинуть родину и т.д.).

3. Совершенствование и правовое регулирование  административно –  правового статуса иностранных граждан

    В России остро стоит проблема нелегальной  иммиграции, возникшая еще до принятия действующего Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который установил систему регулирования и контроля пребывания иностранных граждан на территории РФ. Административно-правовое регулирование положения иностранных граждан, созданное на основе упомянутого Закона предусматривает систему, которая в целом обеспечивает необходимую защиту интересов граждан Российской Федерации, защиту интересов российского общества и государства²⁴. Система включает следующие элементы.

      1. Механизм регулирования пребывания и перемещения иностранных граждан по территории Российской Федерации (создана система регулирования пребывания иностранных граждан в зависимости от времени нахождения на территории России, включающая три категории - временно пребывающие, временно проживающие, постоянно проживающие; установлены основания для отказа в разрешении на пребывание в Российской Федерации; установлено особое регулирование для отдельных категорий иностранных граждан, в которых заинтересована Российская Федерации (военнослужащие); закреплен механизм регистрации, учета и контроля пребывания иностранных граждан; установлена ответственность иностранных граждан за нарушения правил пребывания).

      2. Система квотирования для регулирования и контроля численности иностранных граждан на территории Российской Федерации.

      3. Система органов в сфере регулирования положения иностранных граждан, разграничена компетенция между федеральными органами исполнительной власти, между федеральными органами и исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации²⁵.

     Существующее  законодательство, конечно, несовершенно и нуждается в дальнейшей разработке, конкретные способы устранения этих недоработок я рассмотрю ниже, однако предлагаемые в законопроектах изменения далеко не всегда соответствуют потребностям регулирования в данной сфере. В некоторых случаях предложения противоречат основополагающим положениям российского законодательства, как, например, проект федерального закона, внесенный депутатом Государственной Думы А.М. Головатюком, где предлагалось лишить лиц без гражданства права служить по контракту в Вооруженных Силах РФ, сохраняя при этом данное право за иностранными гражданами. Также регулярно вносятся предложения отказаться от механизма квотирования выдачи разрешений на временное проживание. Эта квота предусмотрена ч. 2 ст. 6 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и ежегодно утверждается Правительством РФ по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Федерации и его возможностей по обустройству иностранных граждан. Из этого следует, что, во-первых, квота на выдачу разрешений на временное проживание утверждается на основе предложений самих субъектов Федерации; во-вторых, она является не ограничительной, а контрольной мерой. Кроме того, важно отметить "защитный" аспект: квота формируется с учетом ситуации в соответствующем регионе, что является одним из важных достижений действующего законодательства.

      Отказ от квотирования как от системы контроля за иностранной рабочей силой  на территории субъекта Федерации может  лишь увеличить нестабильность в  регионе, рост нелегальной иммиграции и массовые нарушения прав как  иностранных, так и российских граждан. Кроме того, это нарушает созданную на основе Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» систему регулирования и контроля за миграцией и может рассматриваться как серьезное отступление в правовом регулировании положения иностранных граждан в Российской Федерации. Квотирование является лишь формой контроля за миграцией и обоснованностью привлечения иностранной рабочей силы, поэтому отказ от него не может быть обоснован необходимостью увеличения притока иностранной рабочей силы.

      Сокращение  или снижение уровня контрольных  мер. Часто выдвигаются предложения, причем без достаточного обоснования, по сокращению срока сбора необходимой  информации для выдачи разрешений на временное проживание. Снижение качества контроля за прибывающими иностранными гражданами, которое в этом случае произойдет, может существенно повлиять на безопасность общества и государства, защиту прав иностранных граждан и граждан России. При введении подобных изменений необходимо учитывать, что в случаях нарушения правопорядка со стороны иностранных граждан защитные меры, предусмотренные действующим законодательством в форме депортации и выдворения (не говоря уже о возможных других административных правонарушениях), требуют серьезных затрат со стороны государства (в частности, финансовых и организационных ресурсов), поэтому снижение мер контроля может обернуться значительными издержками. Кроме того, как и в случае с увеличением срока временного пребывания, подобные меры опасны стимулированием и расширением возможностей для нелегальной иммиграции, а также незаконного привлечения и использования иностранной рабочей силы.

      С моей точки зрения действующее законодательство нуждается не в ломке или изменении установленной системы, а в уточнении и совершенствовании закрепленных механизмов. Прежде всего - совершенствовании механизма реализации предусмотренных Законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» мер ответственности (депортации и выдворения).

      Установленная в п. 1 ст. 31 Закона обязанность иностранного гражданина выехать из Российской Федерации в трехдневный срок в случае сокращения ему срока пребывания очевидно нуждается в уточнении. Отсутствие прописанного в Законе порядка уведомления иностранного гражданина о принятом решении и жестко установленный трехдневный срок на добровольное исполнение решения создают дополнительные осложнения на практике, что не способствует эффективной реализации всего предусмотренного механизма регулирования отношений при сокращении срока пребывания. Не вполне понятно, с какого момента осуществляется отсчет трехдневного срока. Вполне может сложиться ситуация, когда иностранный гражданин не будет иметь возможности для добровольного исполнения принятого решения в течение трех дней, а за нарушение данного требования предусматривается в качестве меры ответственности депортация. Фактически это требует применения процедуры депортации к неоправданно большему числу временно пребывающих иностранцев, которым был сокращен срок пребывания, что не является ни справедливым (поскольку люди просто объективно могут не исполнить требования закона), ни целесообразным (поскольку необоснованно и неоправданно увеличивает нагрузку на органы внутренних дел). В качестве альтернативы изменению срока добровольного исполнения решения о сокращении срока пребывания можно рекомендовать внести в Закон норму, предусматривающую личное присутствие иностранного гражданина при принятии решения о сокращении срока временного пребывания в России, но все же правильнее было бы продлить срок для добровольного исполнения решения.