Приоритеты развития местного самоуправления в России

     Конституция РФ содержит специальную главу о  местном самоуправлении из четырёх  статей (ст. 130-133). Однако ряд положений  входит в число основ конституционного строя (ст. 12), а кроме того, содержится в ст.8,9,15,24,32,33,40,41,43,46,68 Основного Закона.

     В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции  РФ установление общих принципов  организации системы органов  государственной власти и местного самоуправления относится к совместному  ведению РФ и её субъектов. По предметам  совместного ведения согласно ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

     Таким образом, в структуре законодательной  основы местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить два уровня: федеральное законодательство и законодательство субъектов[5].

     Необходимость совершенствования основ организации  и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества.

     Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере проблем. Причины этих проблем нуждаются в специальном анализе – только так можно будет выработать адекватные и эффективные практические меры для их разрешения.

     Право населения страны на местное самоуправление создает ответственность государства  за обеспечение возможности его  реализации. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан.

     При этом не следует необоснованно отдалять друг от друга институты государственной  власти и органы местного самоуправления. И государственная власть, и местное  самоуправление являются дополняющими друг друга формами народовластия, то есть публичной власти народа.

     Нормативная база российского местного самоуправления достаточно определенно задает параметры  его функционирования как института, наиболее тесно связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу. Тем не менее, существуют серьезные проблемы, связанные с неполным соответствием практики организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений.

     Серьезную озабоченность проблемами местного самоуправления неоднократно высказывали  главы субъектов Федерации. Общая  направленность большинства их выступлений  касается усиления подотчетности и  подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти, соблюдения законодательства и расходования бюджетных средств, а также укрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

     Одна  из самых острых проблем – несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.

     Не  обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как  запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.

     В соответствии с конституционно-правовыми  основами местного самоуправления нормативные  правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Но при том, что на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, по-прежнему приняты еще не все объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления, в том числе законы, прямо предусмотренные в базовом законе о местном самоуправлении: об особенностях порядка распоряжения, владения и пользования муниципальными землями, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В ближайшее время необходимо также урегулировать такие важные проблемы, как порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, формирование муниципального заказа, порядок прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления, порядок осуществления органами местного самоуправления внешних связей.

     Существует  серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить все нарушения. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, пока недостаточно окрепла, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей. Да и не всегда может в условиях противоречивости федерального законодательного поля[7].

     Имеющиеся проблемы можно систематизировать  следующим образом:

     1. Размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики.

     2. Несогласованность с рядом базовых законов, принятых позднее. Существующее законодательное обеспечение деятельности органов местного самоуправления формировалось в середине 90-х годов в условиях отсутствия целостной системы законодательства, регулирующего государственное устройство федерального и регионального уровня, экономическую и гражданско-правовую сферы. Принятые позже федеральные законы фактически отменили некоторые статьи Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

     3. Юридическая некорректность уставов муниципальных образований. Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов. Поэтому официальные акты органов местного самоуправления, прежде всего уставы, часто отличаются низким качеством, а нередко – и юридической безграмотностью, не соответствуют как федеральному, так и региональному законодательству. В результате муниципальные образования оказываются не в состоянии пройти стадию государственной регистрации.

     4. Отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не смогла исчерпывающим образом определить вопросы местного значения и полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего они часто дублируются. Развернулась практика массированной передачи функций органов государственной власти на исполнение органам местного самоуправления без обеспечения их ресурсной базой. Это тормозит решение острейших социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности.

     5. Недостаточная проработанность процедур взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами. Многие регулирующие эти вопросы правовые нормы содержат отсылки к специальным правовым актам федерального и регионального уровня. Однако большинство таких законов отсутствует, а существующие плохо согласованы друг с другом. Важнейшие вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением не охвачены правовым регулированием. Парадоксально, но предусмотренный Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральный закон, определяющий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, до сих пор не принят, а в ряде регионов введены регулирующие этот вопрос местные нормы, весьма различающиеся между собой. Между тем стихийное наделение органов местного самоуправления этими полномочиями в рамках отраслевых законов федерального уровня продолжается.

     Анализ  проблем показывает наличие глубокого  и системного кризиса в организации  и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации. В данной ситуации не вызывает сомнений необходимость  критического анализа существующей политики и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления[8]. Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.

     При этом нельзя считать обоснованным и  радикальный пересмотр действующей модели местного самоуправления с одновременным проведением конституционной реформы. Этот путь, предполагающий соответствующие изменения основ конституционного строя Российской Федерации (в том числе глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации), может привести к выходу за пределы действия Европейской Хартии местного самоуправления (что в свою очередь ставит вопрос о членстве России в Совете Европы), новому переделу собственности и, как следствие, к возможности социально-политических потрясений. Пересмотр Конституции чреват изменениями государственного устройства и формы правления, потерей демократических приобретений последнего времени и ведет по сути к замене местного самоуправления государственным управлением.

6 ПРИОРИТЕТЫ  РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

     Как показывает практика демократических  государств, местный уровень власти – это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти люди оценивают  по элементарным, понятным для каждого критериям – тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. Эти вопросы рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного проживания граждан – в городах, поселках, селах, хуторах и пр. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения[13].

     Одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество законодательной  базы местного самоуправления. Федеральный  закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов  Федерации в малой степени  согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом.

      Представляется  целесообразным сохранить в основном неизменным тот объем полномочий, который сегодня фактически исполняется  органами местного самоуправления. К  их ведению следует отнести вопросы организации жилищно-коммунального хозяйства, транспортного обслуживания населения, деятельности муниципальной милиции, обеспечения материально-технических условий для предоставления услуг дошкольного и школьного образования, оказания первичной стационарной и амбулаторной медико-санитарной помощи населению, благоустройства территорий, ряд других вопросов. Предлагается четко закрепить исполнение этих функций исключительно за местным уровнем публичной власти, что позволит повысить ответственность за их исполнение, исключит дублирование, позволит определить объемы необходимых финансовых ресурсов, разграничить различные виды собственности.

      Сегодня органы местного самоуправления не исполняют  определенные функции, а обеспечивают деятельность определенных видов учреждений, находящихся в собственности муниципальных образований. Это приводит к тому, что распределение финансирования в большинстве случаев задается исключительно имеющимися объемами сети муниципальных учреждений. Качество исполнения функций при этом оказывается на втором месте или вовсе не учитывается.