Приоритеты развития местного самоуправления в России

      3.1 Становление современного  правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

     На разных этапах развития местного самоуправления их органы и должностные лица несли  различные виды ответственности.

     В советский период, с первых лет его существования создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Нормативное закрепление ответственности совсем не означало ее практическое применение к органам и должностным лицам.

     До  принятие современных норм об ответственности  органов местного самоуправления и  их должностных лиц, действовали нормы Закона [1] от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РФ» [2].

     Ст. 91 названного Закона (Ответственность  местных Советов, местной администрации) закрепляла:

     1. Должностные лица  местных Советов,  местной администрации,  а также их органов  несут ответственность  за принятые ими  решения в соответствии с законодательством.

     2. Ущерб, причиненный  в результате неправомерных  решений местных  Советов, местной  администрации, их  органов и должностных  лиц, совершения  ими неправомерных  действий, возмещается  в полном объеме  предприятиям, учреждениям,  организациям и гражданам, которым причинен этот ущерб, на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств местных Советов, местной администрации и их органов.

     Местный Совет, местная администрация, их органы, возместившие ущерб, причиненный их работниками или должностными лицами, имеют право предъявить регрессный иск к этим лицам в размере выплаченной суммы, если иной размер не установлен законом.

     3. Граждане имеют  право обжаловать  в суд решения  местных Советов,  местной администрации,  их органов и должностных лиц, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан.

     4. Нарушение указанными должностными лицами требований настоящей статьи, если в их действиях не содержится признаков административного правонарушения или уголовно наказуемого деяния, влечет дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения от должности или постановку вопроса об отзыве в отношении лиц, занимающих выборные должности.

     Современный механизм ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц гораздо более проработан. И это связано прежде всего с расширением полномочий органов местного самоуправления.

     В отличие от советской правовой системы, в которой муниципальные образования  считалось частью единой системы  государственных органов, ныне действующее российское законодательство, рассматривает муниципальное образование как самостоятельный и равноправный субъект государственно-правовых и гражданско-правовых отношений. Помимо того, что Конституцией РФ местное самоуправление признано самостоятельным звеном, составляющим одну из основ конституционного строя Российской Федерации, в ст. 124 ГК РФ муниципальное образование рассматривается в качестве субъекта гражданских правоотношений наравне с иными участниками этих отношений — Российской Федерацией, субъектами РФ, гражданами и юридическими лицами.

     В области государственно-правовых отношений  самостоятельность муниципальных  образований выражается в том, что  они в своей деятельности не подконтрольны  и не подотчетны органам государственной власти.

     В связи с этим следует признать, что на современном этапе развития российской государственности в  ее правовой системе наряду с известными четырьмя традиционными видами юридической  ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной) существует и пятый вид юридической ответственности, а именно государственно-правовая (и ее подвид – муниципально-правовая ответственнсть), которую несут субъекты государственно-правовых отношений, каковыми являются Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования и их органы власти [3].

     Базисом законодательства об ответственности  органов местного самоуправления и  должностных лиц является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

     Нормы об ответственности органов местного самоуправления также конкретизируются в кодифицированных актах Российской Федерации:

     - Кодекс Российской Федерации  об административных правонарушениях [ 11];

     - Уголовный кодекс РФ [12];

     - Гражданский кодекс РФ [13];

     - Трудовой кодекс РФ [14].

     В соответствии с Федеральным законом  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления за нарушение законов отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления.

     Кроме того, в Конституции РФ [15] закрепляется, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству.

     Однако, необходимо отметить, что в соответствии с п."к" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации административное и трудовое законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, условия применения административной или дисциплинарной ответственности должностных лиц местного самоуправления могут быть установлены также и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (и будут распространяться на все муниципальные образования на территории данного субъекта Российской Федерации).

     В Конституции Российской Федерации  установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает проблему определения пределов законодательного регулирования порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также пределов самостоятельности в их решении.

     Так или иначе, но, в уставе любого муниципального образования прописываются основания  и виды ответственности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления. Кроме  того, в уставе должна содержаться информация о порядке отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, об условиях и порядке организации муниципальной службы.

     Органы  местного самоуправления и вышестоящие органы управления не обязательно должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Так, если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор. Такие договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.

     Следует также отметить возможность заключения договоров не только с органами исполнительной власти, но и с гражданами и юридическими лицами, в которых, соответственно также могут содержаться специальные условия ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

     3.2 Понятие ответственности  органов местного  самоуправления и  должностных лиц.

     О юридической ответственности  опубликовано много статей, сборников, монографий. В разработке ее тематики имеется ряд несомненных достижений. Однако и само понятие ответственности, и ряд ее узловых проблем - предмет не прекращающейся много лет дискуссии, в процессе которой закономерно выявилась настоятельная потребность разработки ряда методологических вопросов.

     Юридической ответственностью называется применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке [2].

     Юридическая ответственность - один из видов негативной реакции государства на правонарушение.

     Таким образом, юридическая ответственность  предполагает применение к органам  или лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер  принуждения в установленном порядке. При этом, в зависимости от характера правонарушения и санкции за его совершение ответственность подразделяется на виды: уголовная, административная, гражданская и дисциплинарная (иногда в качестве особых видов выделяют также конституционную и материальную ответственность).

     Ответственность органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление  своих задач и функций [3].

     Иначе, юридической ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц можно назвать применение к таком лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке.

     Юридическая ответственность - один из основных институтов, опосредующих охранительную функцию  права.

     Основой юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами является конституционная норма, обязывающая органы власти, граждан и их объединения соблюдать Конституцию и законы (ст. 15), соответствующие нормы законодательства о местном самоуправлении.

     В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления норм указанных законодательных актов, прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Так, например, одним из видов неблагоприятных последствий для названных органов и должностных лиц может быть признание судом недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими.

     Важно отметить, что ответственность органов  местного самоуправления и их должностных  лиц обладает рядом особенностей, в виду чего можно говорить о выделении  в теории права отраслевого вида ответственности - муниципально-правовой ответственности, которая отличается от других собственными признаками и свойствами и не является суммарным выражением других видов ответственности [4].

     Главное ее отличие состоит в том, что  ответственность органов и должностных  лиц местного самоуправления предполагает не только (и не столько) акцент на кару в плане государственного принуждения, но в большей степени ориентирована на позитивные аспекты, исходя из обязанности отвечающих выполнить необходимые действия для достижения определенных результатов, предписанных законом [5].

     Из  числа различных органов местного самоуправления субъектами государственно-правовой ответственности являются только те, которые в своем лице воплощают  народовластие, являются его выразителями и стали таковыми в результате выборов или референдумов, т.е. власть им делегирована народом непосредственно или через представительный орган местного самоуправления. Такими субъектами кроме самого муниципального образования являются: представительный орган муниципального образования, член (депутат) этого представительного органа, выборное должностное лицо муниципального образования. Остальные органы и работники местного самоуправления не могут выступать носителями государственно-правовой ответственности. Вопросы их юридической ответственности регулированы в рамках других отраслей законодательства.