Приоритеты развития местного самоуправления в России

     Отличительная черта государственно-правовой ответственности  от других видов юридической ответственности  состоит и в том, что субъекты государственно-правовых нарушений  несут ее перед государством в  лице его представительных (законодательных) органов государственной власти, а именно субъекты РФ и его органы власти — перед представительным (законодательным) органом РФ, муниципальные образования, их органы и выборные лица – перед представительными (законодательными) органами субъектов РФ, выборные лица — перед избравшим их народом.

     Поэтому необходимо четко разграничивать понятия  юридической ответственности:

     - муниципального образования в целом;

     - представительного органа местного самоуправления, под которым понимается коллегиальный выборный орган;

     - члена представительного органа местного самоуправления (депутата);

     - выборного должностного лица местного самоуправления, каковыми обычно являются главы муниципальных образований;

     - иных непредставительных и невыборных органов в виде различных комиссий, отделов, управлений, советов и т.п.;

     - назначаемых должностных лиц местного самоуправления;

     - иных работников местного самоуправления.

     Характер  и вид юридической ответственности  каждого из перечисленных субъектов  правоотношений зависит от специфики самого субъекта. Например, применительно к перечисленным первым двум субъектам правоотношений речь можно вести только об их государственно-правовой и гражданско-правовой ответственности, тогда как применительно к выборным лицам местного самоуправления (в частности, к главам и депутатам) допустимы и другие виды юридической ответственности с соблюдением специальных гарантий.

     Невыборные  органы местного самоуправления (отделы, управления, комиссии, администраций, секретариаты, советы и т.п.) являются структурным подразделениями администраций и представительных органов, а поэтому вопросы об их ответственности входят в компетенцию самих органов, создавших их, регламентированы положениями, утвержденными главами или представительными органами муниципального образования. Правоотношения по поводу их юридической ответственности не являются государственно-правовыми. 

4 КЛАССИФИКАЦИЯ  ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ  ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
 

     4.1. Виды ответственности

     Нечеткое разделение ответственности объективно является предпосылкой для возникновения конфликтных ситуаций. Поэтому важно отделить виды и формы ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

     Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет констатирует три вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:

     1) перед населением муниципального образования;

     2) перед государством;

     3) перед физическими и юридическими лицами.

     Ответственность перед населением муниципального образования.

     Ст. 48 Закона закрепляет: ответственность  органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в  результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.

     Большинство исследователей подчеркивают, специфика  ее состоит в том, что она не может быть отнесена ни к одному из существующих видов ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой) [1].

     Более того, такая ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления, и именно это отличает ее от других вышеназванных форм.

     Ответственность перед населением муниципального образования по существу является политико-юридической ответственностью избранных лиц перед избирателями и реализуется путем их отзыва в результате утраты доверия.

     Таким образом, наличие или отсутствие «доверия» становится в данном случае критерием ответственности.

     Закон определяет, что условия наступления  ответственности перед населением и порядок привлечения к ней  должны устанавливаться уставами муниципальных  образований.

     Согласно  п.5 ст.18 Федерального закона "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

     Ответственность перед государством.

     Местное самоуправление отделено от государственной  власти, а поэтому органы государственной  власти не вправе вмешиваться во внутренние дела муниципальных образований. В  то же время взаимоотношения между муниципальными образованиями и государством в лице его органов власти не могут строиться по нормам международного права. Муниципальные образования не могут владеть государственным иммунитетом, поскольку находятся в составе суверенного государства. Поэтому предусмотренную ст.49 Закона “об общих принципах организации местного самоуправления” ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством в виде досрочного прекращения их полномочий нельзя рассматривать как явление, противоречащее Конституции РФ.

     Эта мера является разновидностью юридической  ответственности и вытекает из государственно-правовых отношений. Ее следует также отличать от ответственности органов местного самоуправления перед государством при осуществлении отдельных  государственных полномочий, делегированных им органами государственной власти. Если в первом случае ответственность перед государством носит государственно-правовой характер, то во втором — управленческий, при котором нижестоящий орган несет ответственность перед вышестоящим как его структурное подразделение или звено, входящее в единую систему.

     До  внесения в Федеральный закон  от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменений и дополнений от 4 августа 2000 г [8]. действовала редакция закрепляющее следующее правило (п.3 ст.49 Закона):

     В случае установленных судом нарушений  органами местного самоуправления и  выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

     И уже заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления являлось основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

     Казалось  бы статья идеальна, как минимум  в теории. Но анализ действующего законодательства показывает, что юридический акт «заключение суда», которым законодатель оперировал в предыдущей редакции ст.49 Закона, не существует. Гражданский процессуальный кодекс в перечне актов, принимаемых судом выделяет только: решения, определения и постановления. Ни о каких «заключениях» нет и речи.

     В соответствии с п.1. ст.49 действующей редакции Закона, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.

     Другая  сторона ответственности перед  государством закрепляется в п.2 ст.49 Закона. В соответствии с ней, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

     Нельзя  не заметить, что закон устанавливает  ответственность органов и должностных  лиц местного самоуправления за нарушения, различные по своей природе; за нарушение  действующего законодательства (п. 1 ст. 49), а также за неисполнение отдельных государственных полномочий (п. 2 ст. 49). И если в первом случае процедура регламентирована достаточно подробно, во втором — процедуру и характер ответственности закон обходит молчанием.

     При этом должен соблюдаться принцип соответствия полномочий и ответственности, т.е. ответственность за выполнение определенной функции не должна превышать объем предоставленных полномочий, но не должна быть и меньше этих полномочий.

     В соответствии с действующей редакцией Закона (п.3 ст.49), представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший нормативный правовой акт, который признан судом, противоречащим федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

     И тут же законодатель устанавливает санкцию: в случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими законодательству и при этом повлекли признанные судом нарушение прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

     На  этот раз законодатель четко и  последовательно расписывает механизм привлечения к ответственности  полномочных лиц.

     В случае, если представительным органом  местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то им выносится предупреждение.

     Законодатель  четко отграничивает органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, которые  полномочны принимать решения о роспуске и отрешении представительных органов местного самоуправления и глав муниципального образования.

     В случае, если представительный орган  местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности:

     В случае, если в течение трех месяцев  со дня вступления в силу решения  суда представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не приняты вышепредусмотренные меры, то в соответствии с пунктом 3 статьи 49 Закона Президент Российской Федерации вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления (п.4 ст.49 Закона). Такой же порядок предусмотрен и в отношении главы муниципального образования (п.5. ст.49). Предложения об отрешении Президентом Российской Федерации главы муниципального образования от должности могут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Правительством Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации (п.8 ст.49).