Правовое обеспечение противодействия нелегальной миграции

При легальном оформлении въезда на территорию Российской Федерации  иностранное лицо приобретает право  на свободу передвижения, выбор места  жительства и пребывания (ч.1 ст.27 Конституции Российской Федерации). Но зачастую иностранные граждане и лица без гражданства предпочитают не оформлять официально документы по различным причинам. На данный момент ученые делят нелегальных мигрантов на несколько групп. Критерием дифференциации является причина, по которой они находятся на территории РФ. К первой группе относят иностранных граждан из стран дальнего зарубежья, обучавшихся ранее в учебных заведениях России и после завершения обучения не пожелавшие вернуться на родину в силу сложившейся в их странах неблагоприятной ситуации (В основном это граждане Афганистана, Сомали, Судана, Кубы и Эфиопии). Ко второй группе относят иностранцев из дальнего зарубежья, работавшие в России по межгосударственным соглашениям и контрактам, срок действия которых уже истек, но не имеющих возможности или не желающие выехать из страны (В настоящий момент это, главным образом, вьетнамцы, китайцы и северо-корейцы). В третьей группе – иностранные граждане и лица без гражданства, прибывшие в Россию в поисках убежища и по линии Управления Верховного комиссара ООН по беженцам (В основном это кудры, сомалийцы, афганцы, конголезцы, нигерийцы, жители Бангладеш, Непала, Шри-Ланки, Эфиопии, Анголы и других стран). К четвертой группе относят жителей примерно тех же стран и они являются транзитными мигрантами, въезжающими в Россию легально по транзитным визам с целью проследовать в одну из стран Европы, предпочтительно скандинавские, для получения там статуса беженца и дальнейшего обустройства. В пятой группе относятся иностранные граждане легально прибывающие на территорию Российской Федерации по туристическим документам, частным приглашениям, гостевым и служебным визам, на учебу и как сопровождающие члены семьи, но с иной целью, нежели указано при их оформлении (чаще всего – с целью занятия челночным бизнесом или иной, в том числе незаконной, экономической деятельностью, включая криминальную), и не оформившие  должным образом своего пребывания в стране. К шестой группе относятся граждане СНГ, въезжающие в Россию по упрощенной системе, но не оформляющие свое пребывание должным образом. По средним оценкам экспертов число лиц, незаконно пребывающих на территории Российской Федерации, насчитывается около четырех миллионов человек⁷⁵.

К таким лицам страна в  рамках своего государственного управления в сфере миграции вправе применить  один из видов мер по борьбе с  нелегальными мигрантами.

2.2. Административно-правовые методы предупреждения, пресечения и ликвидации нелегальной миграции

Вопрос нелегальной миграции все больше волнует глав государств. Все чаще вопрос миграции становится предметом обсуждения. Так в начале апреля 2012 года была проведена встреча  заместителя начальника управления ФМС России Олега Нуруллина и заместителя начальника управления департамента по гражданству и миграции МВД Беларуси Сергея Герасимова. На этой встречи заместители начальников управления обсуждали вопрос нелегальной миграции через границы Беларуси и России, а также меры по борьбе с нелегальной миграцией. По словам Сергея Герасимова и Олега Нуруллина, Россия и Беларусь вместе выявили около 20 тысяч правонарушений за год. В основном это поддельные миграционные карты. Так же жители других стран, через Россию, потом Беларусь, пытаются перебраться в Польшу через Литву. «Они пытаются перейти белорусско-литовскую границу, каждую неделю мы фиксируем два-три таких случая. За время проведения специальной операции мы привлекли к ответственности 2600 нелегалов, 213 из них депортировали. Выяснилось, что переброской иностранцев занимается множество организаций и граждан»⁷⁶ - сообщает Сергей Герасимов.

Как было выяснено выше, методы профилактики и борьбы с нелегальной миграцией являются сугубо суверенной прерогативой государства. Так, в статье 33 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» сказано, что «Иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства Российской Федерации, привлекается к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом иностранный гражданин, незаконно находящийся в Российской Федерации, либо подлежащий передаче в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемый в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных, создаваемый в соответствии со статьей 26 настоящего Федерального закона». В данной статье прямо указано, что иностранный гражданин, не соблюдающий российское законодательство, должен нести ответственность.

Стать «нелегальным» мигрантом  можно не только при незаконном пересечении  границы, но и при нарушении порядка  нахождения на территории России. Федеральные  законы, касающиеся порядка въезда, выезда и пребывания иностранных  граждан и лиц без гражданства  довольно точно регламентируют правила  пребывания на территории государства. Например, иностранный гражданин, прибывший  на территорию Российской Федерации, в порядке, не требующем оформления визы, обязан:

во-первых, предоставить заполненную миграционную карту. Миграционная карта состоит из двух частей и заполняется полностью на русском языке, исключая данные, которые в предъявленном документе, удостоверяющем личность, написаны латинскими знаками. Первая часть остается у сотрудника пограничной службы, вторая возвращается иностранному гражданину с отметкой пограничной службы. В случаи утери миграционной карты, иностранный гражданин обязан в течение трех дней заявить об этом в ближайший территориальный орган ФМС России;

во-вторых, с момента прибытия в место пребывания на территории России, иностранный гражданин обязан в течение семи рабочих дней встать на учет по месту пребывания;

в-третьих, срок пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации в безвизовом порядке 90 дней, по истечении которых  иностранный гражданин обязан покинуть страну или продлить, в установленном  законом порядке, срок пребывания⁷⁷.

Если иностранный гражданин  или лицо без гражданства не выполняет  данных требований, государство вправе применить к нему меры государственного принуждения. Существует несколько видов мер государственного принуждения. К ним относятся меры административно-правового и уголовно-правового характера.

Правонарушения в сфере  миграции административно-правового  характера находятся в главе 18 Кодекса Российской Федерации об Административных правонарушений, которая  имеет название «Административные  правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан  или лиц без гражданства на территории Российской Федерации». В целом, административно-правовые меры можно разделить по субъектам на правонарушения, совершенные иностранным гражданином или лицом без гражданства; правонарушения, совершенные должностным лицом или юридическим лицом в сфере трудоустройства иностранного гражданина или лица без гражданства; правонарушения, совершенные представительством российской организации в сфере трудоустройства граждан за рубежом. Существует три меры ответственности за названные правонарушения

Кроме общих мер административной ответственности, таких как административный штраф, существуют две специальные процедуры, которые применяются к лицам, нарушившим миграционный порядок. К этим мерам относятся административное выдворение и депортация.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации  иностранного гражданина или лица без  гражданства (далее административное выдворение) – это мера административной ответственности, которая описана  в статье 3.10 Кодекса Российской Федерации  об Административных правонарушениях (далее КоАП РФ) и «заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных лиц и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации (далее – принудительное выдворение за пределы Российской Федерации), а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации»⁷⁸. Решение об административном выдворение может быть принято судом или, если лицо совершило административное правонарушение при въезде на территорию Российской Федерации, уполномоченным органом исполнительной власти. Органами исполнительной власти, которые исполняют решение об административном выдворение, являются пограничные органы, в случаи, если иностранным лицом было совершено административное правонарушение, предусмотренное частью 2 статьи 18.1 КоАП РФ и частью 2 статьи 18.4 КоАП РФ, и органы Федеральной миграционной службы, при совершении лицом административных преступлений, предусмотренных статьей 18.8 КоАП РФ, частью 2 статьи 18.10 КоАП РФ, статьей 18.11 КоАП РФ (статья 32.9 КоАП РФ). То есть, если иностранный гражданин или лицо без гражданства нарушил правила пересечения Государственной границы РФ, порядок следования от Государственной границы РФ до пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и в обратном направлении; нарушил режим в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, процедуру административного выдворения осуществляют пограничные органы. Федеральная миграционная служба России осуществляют выдворение, если эти лица нарушили режим пребывания в Российской Федерации (а именно, не соблюдал установленный порядок регистрации либо передвижения или порядок выбора места жительства; уклонялся от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания; не соблюдал правила транзитного проезда через территорию Российской Федерации); нарушили правила привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы; уклонились от прохождения иммиграционного контроля, предусмотренного законодательством Российской Федерации, медицинского освидетельствования, идентификации личности, проживания в месте временного содержания при посте иммиграционного контроля, в центре временного размещения иммигрантов или в месте, определенном территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, для временного пребывания, нарушил правила проживания в указанных местах либо уклонился от представления сведений или предоставил недостоверные сведения во время определения статуса иммигранта в Российской Федерации. Административное выдворение осуществляется за счет выдворяемого лица, пригласившего субъекта (органа, дипломатического представительства или консульского учреждения государства, чьим гражданином является выдворяемое лицо); государства, гражданином которого является иностранное лицо; международной организации или ее представительства; физического или юридического лица. При исполнении решения об административном выдворение уведомляются дипломатические представительства или консульские учреждения государства, куда выдворяется иностранный гражданин. Исполнение решения об административном выдворение оформляется в виде двустороннего или одностороннего акта, который приобщается к постановлению. При осуществлении административного выдворения в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства ставится отметка о том, что «въезд не разрешен». Данная отметка должна содержать, во-первых, основание запрещения въезда, во-вторых, наименование органа, проставившего отметку, в-третьих, подпись и фамилия должностного лица, в-четвертых, дата проставления. Более точный регламент для действий органов ФМС России и пограничных служб при административном выдворении дается в Приказе Министерства внутренних дел Российской Федерации Федеральной миграционной службы от 12 октября 2009 г. № 758/240 г. Москва «Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства»⁷⁹ и Приказе Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 23 декабря 2008 г. № 631 г. Москва «Об утверждении Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства»⁸⁰. Инструкции, которые даны в данных Приказах, устанавливают единый порядок организации административного выдворения и другой процедуры – депортации.

В соответствии с частью 3 статьи 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан  в Российской Федерации» в случаи, если нарушены правила выезда с территории России, т.е. срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина сокращен, иностранный гражданин обязан выехать  из России в течение трех дней, в  случаи, если разрешение на временное пребывание или вид на жительство аннулирован, иностранный гражданин обязан покинуть территорию Российской Федерации в течение пятнадцати дней, к данному иностранному гражданину применяется депортация. Депортация – это «принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации»⁸¹. Механизм осуществления данной процедуры довольно схож с механизмом осуществления процедуры административного выдворения. Депортация также осуществляется за счет депортируемого или за счет средств, пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин, международной организации или ее представительства, физического или юридического лица⁸². Если депортация невозможна за счет средств выше перечисленных субъектов, она производится из средств бюджета Российской Федерации (п. 6 ст. 31 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Решение о депортации иностранного гражданина принимается судом. До исполнения решения суда, иностранный гражданин содержится в специальных учреждениях. В случаи, если иностранному гражданину по решению суда назначено наказание в виде лишения свободы, депортация будет применена после отбывания иностранным лицом наказания.

Названные выше процедуры  очень схожи по своей сути. Стоит  сказать об их отличии, чтобы не вводить  в заблуждении относительного того, что данные процедуры просто дублируют  друг друга. Главное отличие депортации от административного выдворения за пределы Российской Федерации заключается в различности субъектов применения данного права и самих правонарушений, за которые применяется данное наказание. Так правоприменительным субъектом депортации является только Федеральная миграционная служба, и единственно возможными правонарушениями, из-за совершения которых оно применяется – нарушение сроков выезда за пределы Российской Федерации. С другой стороны, административное выдворение имеет более широкий круг правоприменительных субъектов: кроме органов ФМС России, еще и пограничные службы; принять решение об административном выдворении может не только суд, но и должностное лицо; и, наконец, административное выдворение наступает за большее количество правонарушений. Еще одним отличием является то, что депортация не является мерой административного наказания, потому что не закреплена в Кодексе об Административных правонарушениях РФ. Она скорее является мерой административного предупреждения и пресечения.

Более мягкой мерой за правонарушение в сфере миграционного учета  является реадмиссия. Реадмиссия – согласие государства на прием обратно своих граждан, а в некоторых случаях, иностранных граждан, постоянно проживающих на территории страны. Главным отличием реадмиссии от других принудительных мер является то, что иностранный гражданин или лицо без гражданства высылается на территорию государства, с которой он въехал, а не на территорию государства, гражданином которой является. Реадмиссия осуществляется на основании заключенных ранее международных договоров между государствами на предмет согласия вести такую миграционную политику. На данный момент, Россия имеет около десятка заключенных международных договоров о реадмиссии с такими странами как Литовская Республика, Латвийская Республика, Королевство Бельгия, Французская Республика, Словацкая Республика, Испания, Украина, Норвегия, Дания и т.д. Общие положения о порядке реадмиссии описаны в статье 32.2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В соответствии с данными положениями, до момента передачи иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, он временно содержится в специальных учреждениях ФМС России, но не более 48 часов. В ином случаи, иностранный гражданин содержится в специальном учреждении только на основании решения суда. Полномочия по осуществлению реадмиссии лежат на территориальном органе ФМС России, при ускоренном порядке реадмиссии данные полномочия использует пограничная служба. Более четко порядок описан в подзаконных нормативно-правовых актах, таких как Постановление Правительства РФ и Приказах ФМС России.

Уже давно ведутся разговоры  о создании новой системы,  которая  могла бы «решать весь спектр вопросов, относящихся к миграционной политике»⁸³. Актуальность вопроса о нелегальной миграции довольно высока. Дмитрий Анатольевич, будучи на посту Президента Российской Федерации уточнил, что «более активным должно стать международное миграционное сотрудничество», необходимо вместе решать «вопросы, связанные с противодействием незаконной миграции, оптимизацией механизмов депортации и реадмиссии, унификации миграционного законодательства»⁸⁴. Результатами данного выступления, также в связи с участившимися конфликтами между нелегальными мигрантами и коренным населением 7 мая 2012 года был издан Указ Президента Российской Федерации «Обеспечении межнационального согласия». В нем говорится, что «в целях гармонизации межнациональных отношений, укрепления единства многонационального народа Российской Федерации и обеспечения условий для его полноправного развития» Администрации Президента нужно подготовить предложения по созданию совета по межнациональным отношениям. Также в этом Указе говорится о том, что будет введен обязательный экзамен по русскому языку, истории России и началам российского законодательства для трудящихся-мигрантов, а также усиление административной и уголовной ответственности за нарушение миграционного законодательства. Озвученное направление Медведева Дмитрия Анатольевича в области миграционной политики поддерживает нынешний Президент Путин Владимир Владимирович. На коллегии Федеральной миграционной службы премьер-министр Путин предложил «в отношении должностных лиц и собственников жилья «резиновых» квартир, где регистрируют сотни людей должна применяться уголовная ответственность»⁸⁵, что позже повторил в своей предвыборной программе.