Правовое обеспечение противодействия нелегальной миграции

Для того чтобы выявить  проблемы надо сначала обозначить причины  данного явления. По мнению Ольховик Татьяны Николаевны, главная цель миграции – это всегда поиск лучших условий для жизни. С ее мнением соглашаются многие ученые, интересующиеся этим вопросом. Причины же нелегальной миграции другие. Главной причиной нелегальной миграции является ужесточение и усложнение правил въезда на территорию развитых стран, куда стремятся все мигранты под влиянием общей цели, как было сказано выше, поиска лучшей жизни. В связи с более сложным порядком пересечения границы, лица пытаются любым способом попасть на территорию нужной им страны – в том числе, нелегальным. На этом фоне появляются различные организации, которые помогают данным лицам в осуществлении проникновения на территорию государства. По этой причине появляются не только организации, занимающиеся переправой граждан других стран через границу, но и процветает коррупция на местах, что, несомненно, также несет вред государству.

По отношению к России, можно сказать, что после распада  Союза ССР, по сравнению с другими  бывшими союзными республиками, она  экономически и социально более  устойчивое государство. После распада  Советского Союза Российская Федерация  смогла обеспечить своим жителям  более прочное экономическое  положение и высокий уровень  жизни. Например, в 2002 году среднемесячная заработная плата в Азербайджане равнялась 64,8 долларов США, в Армении  – 46, 1 доллар США, в Украине – 70, 5 долларов США, в России – 141, 2 долларов США ¹³. С другой стороны, в связи с этим в Россию хлынул большой поток мигрантов, который с годами не становится меньше. Во многом это происходит из-за нехватки рабочих мест, а также из-за того, что граждане страны просто не хотят работать в определенных сферах, а мигранты готовы работать в любых местах, в том числе, без особых социальных гарантий. Особенно ярко это прослеживается в промышленной сфере, сфере жилищно-коммунального хозяйства, строительства и сельского хозяйства. По данным Федеральной Миграционной Службы (далее ФМС) в сельском и лесном хозяйстве и заготовке работают около 25% мигрантов, в торговле, общественном питании и общей коммерческой деятельности по обеспечению рынка – 20%, в строительстве – 17%, транспорт – 15%, промышленность – 12%, остальные 11% работают в других сферах экономики, в том числе, сфере услуг. Делая вывод, можно сказать что в Российской Федерации сложилась довольно благоприятная обстановка для развития миграции, и нелегальной в том числе.

Из всего вышеперечисленного вытекают основные проблемы, связанные  с вопросом миграции, и нелегальной  – в частности. Поскольку, не так  страшна миграция в целом, как  ее отдельное проявление – нелегальная  миграция – основной проблемой является ее контроль. «Отсутствие четких определений, противоречивость, запутанность и неадекватность действующих трактовок»¹⁴ ведет к пробелам в законодательстве, что в свою очередь, ведет неконтролируемому потоку иммигрантов. Не менее важной проблемой является криминализация общества. «Незаконная миграция представляет угрозу общественной и национальной безопасности, экономической стабильности, способствует осложнению криминалистической обстановки в стране»¹⁵.

Для того чтобы сформулировать слабые места российского и международного законодательств, обозначить основные пути их решения, необходимо проанализировать данные законодательства по исследуемому вопросу.

1.2. Международное и российское законодательство о нелегальной миграции

Для решения  вопроса нелегальной  миграции, который не только является предметом исследования многих ученых, но и имеет большое значение для  общественности, государство стремится  выработать новые концепции и  улучшить уже имеющиеся для того, чтобы нейтрализовать негативные последствия  этого явления. Назревающие и  уже случившиеся конфликты означают, что законодательство, которое существует на современном этапе, не может адекватно  регулировать и решать вопросы миграции, и нелегальной миграции, в частности.

Разработка и улучшение  законодательства в сфере миграции преследует конкретные цели. Первоочередной целью является преодоление негативного  эффекта нелегальной миграции, при  этом должны быть соблюдены все права  и интересы мигрантов; второй, не менее  важной, целью является установление соответствия между международными стандартами, взятыми на себя Российской Федерацией обязательствами в этой сфере и отечественным законодательством. Чтобы понять, насколько реализованы  эти цели, нужно проанализировать не только российские законодательные  акты, но и международные многосторонние и двусторонние договора.

На современном этапе  государственное регулирование  процессов миграции осуществляется на основе международных договоров, где Россия является участником; обязательства  Российской Федерации в рамках СНГ; нормативно-правовые акты, изданные Правительством Российской Федерации.

За последние десять лет  Россия довольно активно участвует  в международных отношениях. Последствиями  этих развивающихся отношений стало  то, что Российская Федерация стала  участницей многих международных договоров, которые регулируют, в том числе, вопросы передвижения лиц по территории мира, свободы такого передвижения.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации «общепризнанные  принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной  частью ее правовой системы»¹⁶. В эту часть правовой системы, например, входят такие нормативно-правовые акты как:

1. Конвенция Международной организации труда № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся - мигрантам равенства возможностей и обращения»¹⁷. В этой Конвенции дано определение такому понятию как «трудящийся-мигрант», но, несмотря на это, ни в международной, ни в отечественной практике так и не сложилось четкого определения понятия «мигранты»;
2. Конвенция Международной организации труда № 97 «О трудящихся-мигрантах (пересмотренная в 1949 году)»¹⁸. Основными вопросами, которые регулирует данная Конвенция, является прием на работу иностранного гражданина, при этом она оставляет за государствами право на ограничение доступа трудящихся-мигрантов в некоторые сферы;
3. Всеобщая декларация прав человека¹⁹ – уравнивает всех жителей Земли в правах, в том числе в праве на труд, на свободу перемещения и места жительства;
4. Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей²⁰. Данная Конвенция дает определение термину «трудящийся-мигрант», также дает классификацию трудящимся-мигрантам, деля их на 8 групп. При составлении Конвенции были использованы основные направления и рекомендации, предоставленные Международной организацией труда в ее Конвенциях и рекомендациях. При составлении этой Конвенции ООН попыталась учесть все предыдущие Конвенции для того, чтобы как можно шире и точнее охватить процесс регулировки международной миграции;
5. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности²¹ и два факультативных протокола к ней: Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху²² и Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказание за нее²³. В данной Конвенции и Протоколах к ней содержаться прямые карательные нормы, в отличие от остальных Конвенций и Декларация, которые носят рекомендательный характер, не считая некоторых частей.

Эти нормативно-правовые акты охраняют права трудящихся-мигрантов, дают им возможность легально осуществлять свою деятельность с условием выполнения ими поставленных условий. Данные документы  дают возможность бороться с нелегальной  миграцией не силовыми методами. Но существуют международные акты, которые  напрямую занимаются пресечением и наказанием. Например, таким актом является Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности.

Хотя Российская Федерация  не участвует в большинстве названных  нормативно-правовых актах, у нее  есть определенные обязательства по приведению своей нормативной базы в соответствие с ними, чтобы в  ближайшее время была возможность  ратифицировать их. Из этого следует, что Российская Федерация постепенно выводит свое законодательство на уровень  международного для наиболее выгодного  решения миграционного вопроса.

Но не только международные  многосторонние договора имеют значение для российского законодательства. По тому же принципу Россия заключила  несколько двусторонних договор  по вопросу регулирования процесса миграции и пресечения нелегальной  миграции. К ним, например, относятся  «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Румынии о взаимных поездках граждан», которое было заключено в «целях развития дружественных отношений между двумя государствами, упрощения взаимных поездок граждан этих стран и сотрудничества по предотвращению нелегальной миграции»²⁴; «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Турецкой Республики об условиях взаимных поездок граждан Российской Федерации и граждан Турецкой Республики»²⁵, заключенное в целях укрепления отношений двух государств, открывая границы для коротко срочных поездок граждан, при этом, не поощряя нелегальную миграцию; «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Германии об облегчении взаимных поездок граждан Российской Федерации и граждан Федеративной Республики Германия»²⁶, в рамках которой Стороны договорились для дальнейшего развития отношения, для увеличения контактов и так далее, соблюдая все правила и требования Европейского Союза, облегчить процесс пересечения границы, при этом жестко пресекая нелегальную миграцию. Аналогичные Соглашения были заключены со многими странами мира. Во всех них обязательно оговаривается, какими способами и мерами будет пресекаться и контролироваться процесс нелегальной миграции.

Если рассматривать еще  одну сторону международных отношений  России, стоит обратить свое внимание на Содружество Независимых Государств (далее СНГ). СНГ принимает активное участие в глобальном процессе распределения  трудовых ресурсов. Страны бывшего  СССР в силу своей истории, географического  положения должны привести в соответствие некоторые сферы деятельности для  лучшего реагирования на негативные последствия тех или иных явлений. После распада Союза ССР в  целях создания единого правового, экономического пространства было создано  Содружество Независимых Государств. Уже в Уставе СНГ закреплен  принцип свободного перемещения  рабочий силы через, так называемые, «прозрачные» границы между странами бывшего СССР. Не считая этого, было заключено еще 8 специальных актов, которые направлены непосредственно  на регулирование процессов миграции между странами. К ним относятся:

1. Соглашение о сотрудничестве стран СНГ в рамках борьбы с нелегальной миграцией²⁷. В основе данного Соглашения – контрольные функции, но никак не обозначены пути легализации миграции;
2. ранее была создана Конвенция 1951 г. О беженцах²⁸ и Протокол к ней 1967 г.;
3. Соглашение о безвизовом перемещение граждан по территории СНГ²⁹;
4. Соглашение о сотрудничестве в области прав трудящихся-мигрантов³⁰;
5. Концепция сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции, одобренная решением Совета глав государств СНГ 16 сентября 2004 г³¹. Данная Концепция создавалась очень медленно и тщательно. Она охватывает широкий круг вопросов, и по сравнению, с Соглашением 1994 года³² является более конкретной и доработанной. Она была составлена на основе, разработанных на тот момент, международных актов по вопросу регулирования миграции;
6. Конвенция об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств - участников СНГ³³;
7. Соглашение о порядке выезда граждан государств - участников СНГ в государства, не входящие в СНГ, и выезда из них³⁴;
8. Соглашение о формировании единого экономического пространства (ЕЭП)³⁵.

Все эти акты дают понять, что, с одной стороны, открытость границ между государствами-участницами  СНГ должна помочь реализовать принцип, заложенный в Уставе СНГ – свобода  перемещения рабочей силы, с другой стороны, открывает большие возможности  для незаконной миграции. Поэтому  в каждом из этих актов в той  или иной форме сказано, что нелегальную  миграцию нужно четко держать  под контролем.

Для того чтобы не дать развиться  теневой экономике, Российская Федерация  и другие страны-участницы СНГ  заключи двусторонние международные  договора и соглашения по контролю и борьбе с нелегальными мигрантами и не только. Например, Федеральная миграционная служба РФ и Полиция Республики Армения разработали Соглашение между ФМС РФ и Полицией Республики Армения о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией³⁶, аналогичное соглашение было разработано Правительством РФ и Правительством Республики Узбекистан. Для реализации схожих целей было заключено Соглашение, между тремя государствами – Белоруссией, Россией и Казахстаном, о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей³⁷. Примерами этим Соглашениям послужили уже имеющиеся международные договора со странами Европейского Союза.

Следующей ступенью регулирования  миграции является отечественное законодательство. В российском законодательстве существует около десятка законов федерального значения по вопросам миграции, намного  больше Постановлений Правительства  РФ, так же различные Указы Президента Российской Федерации и ведомственные  приказы. Вопрос миграции косвенно регулируется на уровне субъектов РФ – они  могут создавать свои концепции  по обсуждаемому вопросу, естественно, которые не должны противоречить  имеющемуся законодательству.

Главным законом, который  регламентирует вопрос миграции, является Конституция Российской Федерации. Так, соответственно, части 1 статье 27 Конституции  РФ: «Каждый, кто законно находится  на территории Российской Федерации. Гражданин  Российской Федерации имеет право  беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию»³⁸. Из данного положения Конституции следует целый ряд федеральных законов, в которых уточняются и конкретизируются понятия, связанные с миграцией, процесс регулирования миграции, а так же меры по профилактике и борьбе с нелегальной миграцией.

К федеральным законам, которые  регулируют данную сферу, относятся:

1. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»³⁹;
2. Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»⁴⁰;
3. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»⁴¹;
4. Федеральный закон «О вынужденных переселенцах»⁴²;
5. Федеральный закон «О беженцах»⁴³;
6. Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»⁴⁴;
7. Кодекс об административных правонарушениях РФ (в некоторой части)⁴⁵;
8. Уголовный кодекс РФ (в некоторой части)⁴⁶.

Понятия и конструкции  в данных законах являются наиболее общими и дают некоторое представление  по данному вопросу. Для уточнения  общих норм к каждому закону, путем  принятия подзаконного акта – Постановления  Правительства РФ, создаются дополнительные протоколы и правила, в которых уточняются механизмы реализации. К ним, например, относится Постановление Правительства РФ «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»⁴⁷. В этом Постановлении устанавливаются правила по осуществлению миграционного учета (регистрация и снятие с регистрации иностранного гражданина по месту жительства, постановка и снятие с учета иностранных граждан по месту пребывания, различные формы унифицированных заявлений). В Постановление Правительства «О миграционной карте»⁴⁸ описываются правила принятия данных у иностранного гражданина и создание для него миграционной карты, пользования иностранным гражданином миграционной картой.