Понятие органов исполнительной власти, система и структура

     В сфере внешней политики и международных отношений Правительство:

• обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;
• осуществляет государственное регулирование и государственный контроль внешнеэкономической деятельности и т.п.

     Свои  широкие полномочия Правительство  реализует, в частности, через свои правовые акты.

     На  основании и во исполнение Конституции  РФ, законодательства и нормативных  указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения и  обеспечивает их исполнение.

     Правовые  акты Правительства могут быть обжалованы в суд.

     Правительство вправе принимать акты, не имеющие  правового характера (например, обращения, заявления).

     2.3. Состав и полномочия  федеральных органов исполнительной власти

     В ведении Российской Федерации находятся  установление системы федеральных  органов исполнительной власти, порядка  их организации и деятельности; формирование федеральных органов исполнительной власти (п. "г" ст. 71 Конституции РФ).

     За  последнее десятилетие система  органов, выражающих федеральную исполнительную власть, подвергалась неоднократным  изменениям в целях определения  их рациональной структуры, повышения  их роли в процессе реформирования государственной и общественной жизни. Значительную роль при этом сыграли  указы Президента РФ. Назовем важнейшие  из них: "О системе и структуре  федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г.⁴; "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" от 20 мая 2004 г. На основе названных указов строится, по сути, новая система и структура этих органов.

     Конституция РФ не затрагивает вопрос о системе  и структуре федеральных органов  исполнительной власти, фактически предоставляя его на решение Президента РФ на основе соответствующих представлений  Председателя Правительства. Отсутствует  и федеральный закон, специально посвященный федеральным органам  исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта  2004 г. систему федеральных органов исполнительной власти сейчас составляют министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Они различаются по сферам деятельности (например, экономика, культура, оборона), организационно-правовым формам и содержанию выполняемых функций (например, правовое регулирование, надзор (контроль), управление государственным имуществом).

     Общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и  взаимодействия этих органов, в том  числе правила организации и  взаимодействия федеральных министерств  с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами, установлены Постановлением Правительства  РФ от 19 января 2005 г.⁵

     Рассмотрим  особенности, характеризующие каждый вид названных федеральных органов  исполнительной власти РФ.

     1. Федеральные министерства (министерства  РФ) - основное звено системы федеральных органов исполнительной власти (естественно, после Правительства РФ).

     Федеральные министерства призваны осуществлять следующие  функции: вырабатывать и проводить (реализовывать) государственную политику и осуществлять нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности, координировать и контролировать деятельность в этой сфере находящихся в их ведении федеральных служб и агентств, а также координировать деятельность государственных внебюджетных фондов.

     В то же время федеральное министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по надзору и контролю (кроме внутриведомственного контроля и контроля за находящимися в его ведении службами и агентствами), правоприменительные функции, а  также функции по управлению государственным  имуществом и оказанию государственных  услуг, если иное не установлено указами  Президента и постановлениями Правительства.

     Следует подчеркнуть, что часть федеральных  министерств подведомственна непосредственно  Президенту РФ (обороны, внутренних дел, иностранных дел и т.д.) по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ.

     Установлено, что федеральное министерство возглавляет  входящий в состав Правительства  министр РФ (федеральный министр). Федеральные министры назначаются  на должность и освобождаются  от должности Президентом по предложению  Председателя Правительства.

     Компетенция федеральных министерств определяется положениями о них, которые утверждаются либо Президентом в отношении  подведомственных ему органов, либо Правительством. Компетенция министерств включает определение их основных задач, взаимоотношений с иными федеральными органами исполнительной власти, а также с органами исполнительной власти субъектов Федерации, объем принадлежащих им административно-властных полномочий и т.д.

     Аппарат федеральных министерств строится применительно к возлагаемым на них задачам. Общее руководство деятельностью министерства на основе единоначалия осуществляет министр; он же несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и осуществление им своих функций; распределяет обязанности между своими заместителями; устанавливает обязанности и определяет ответственность руководителей структурных подразделений министерства, а также его территориальных органов; издает в пределах своей компетенции приказы, инструкции, распоряжения, дает указания и организует контроль за их исполнением.

     В федеральном министерстве образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей (по должности), а также других руководителей  центрального аппарата министерства; в состав коллегии могут включаться представители других федеральных  органов исполнительной власти, ученые и специалисты. Численность и  персональный состав коллегии утверждается по представлению министра Президентом  либо Правительством. На своих заседаниях коллегия федерального министерства рассматривает  основные вопросы его деятельности. Ее решения оформляются протоколами  и постановлениями коллегии и  реализуются приказами министра.

     Для рассмотрения научно-технических проблем  и принятия обоснованных решений  федеральные министерства могут  создавать научно-технические советы, экспертные и другие советы и комиссии. Положения о них утверждаются министрами.

     В настоящее время главным звеном центрального аппарата федеральных  министерств являются, как правило, отраслевые, функциональные или проблемные департаменты, управления, отделы.

     2. Федеральные службы. Федеральной службой считается федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор).

     Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной  сфере деятельности нормативное  правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента или постановлениями Правительства, а федеральная служба по надзору  также не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

     В пределах своей компетенции федеральная  служба, например, осуществляя лицензионные или юрисдикционные полномочия, издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту или находиться в ведении Правительства.

     В настоящее время к их числу  относятся федеральные службы:

• государственная фельдъегерская;
• внешней разведки;
• по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
• безопасности;
• охраны;
• по военно-техническому сотрудничеству;
• оборонному заказу;
• миграционная;
• исполнения наказаний;
• регистрационная;
• судебных приставов;
• по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения;
• по надзору в сфере образования и науки;
• по надзору в сфере транспорта;
• страхового надзора;
• таможенная;
• статистики и др.

     Федеральная служба по надзору в установленной  сфере деятельности может иметь  статус коллегиального органа.

     3. Федеральные агентства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Главное здесь - финансовые и имущественные ресурсы теперь находятся в руках федеральных агентств.

     Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативное  правовое регулирование в установленной  сфере деятельности и функции  по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента и постановлениями Правительства. Оно в пределах своей компетенции  издает индивидуальные правовые акты, как федеральная служба.

     В организационном отношении ряд  федеральных служб и федеральных  агентств социально-экономического профиля (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная  служба по финансовым рынкам, Федеральная  служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное  агентство по атомной энергии, Федеральное  космическое агентство и др.) подчинены  непосредственно Правительству, а  не федеральным министерствам. Этим достигается их независимость от влияния федеральных министерств при выполнении надзорных функций в соответствующих сферах деятельности и особое государственное значение.

     Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъектов  Федерации непосредственно или  через создаваемые ими территориальные органы. Законодательные основы существования подобных исполнительных органов вытекают прежде всего из конституционного определения предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). В соответствии с этим   ст. 78 Конституции РФ закрепляет право федеральных органов исполнительной власти для осуществления своих полномочий на создание своих территориальных органов и назначение соответствующих должностных лиц.

     В этой связи Правительство утвердило  основные положения, касающиеся порядка  создания и деятельности территориальных  органов министерств и ведомств Российской Федерации⁶.

     Создание, реорганизация и ликвидация территориальных  органов производится федеральными органами исполнительной власти по согласованию с администрацией субъектов Федерации.

     Финансирование  территориальных органов осуществляется, как правило, за счет федерального бюджета. Администрация субъектов Федерации  выделяет для них помещения и  создает необходимые условия  для работы.

     Территориальные органы:

• участвуют в соответствии с профилем своей деятельности в выработке мер и способствуют государственному регулированию социально-экономического и административно-политического развития субъектов Федерации, в анализе межрегиональных программ;
• участвуют в совместной работе с органами исполнительной власти субъектов по разработке и реализации программ углубления экономических реформ по вопросам, касающимся сфер их деятельности;
• информируют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации о своей работе.