Понятие и особенности административно-правовых отношений

     Само  "подчинение" управляемой стороны отношений управляющей, равно как и "управленческая вертикаль" выражаются в административно-правовых отношениях в разнообразных вариантах. Соответственно и административно-правовые отношения, по своим основным показателям относящиеся к вертикальным, многовариантны. Обратим внимание на наиболее существенные признаки, по которым можно судить об особенностях урегулированиях административно-правовыми нормами управленческих отношений вертикального типа.

     а)  Во всех вариантах вертикальных административно-правовыx   отношений   отчетливо   проявляется   ведущий   показатель управленческих связей, а именно юридическое неравенство сторон. В руках управляющей стороны всегда сосредоточивается определенный объем юридически-властных полномочий, дающий только ей возможность выступать в подобных правоотношениях в Качестве субъекта государственно-управленческой деятельности (субъекта исполнительной власти). Соответственно управляемая сторона правоотношения не "управляет" таким субъектом.

     б) Неравенство сторон в вертикальных административно-правовых отношениях логически предполагает подчинение одной

     стороны ("объект управления") другой ("субъект управления"). Отсюда - бытующая формула "власть - подчинение", используемая именно для характеристики вертикальных отношений. Имеется в виду волевое подчинение, являющееся следствием авторитарности управления. А она (авторитарность) означает "навязывание нам чужой воли" и предполагает "подчинение" единой управляющей воле, выразителем которой является субъект управления. Механизм управления таков, что воля отдельных лиц всегда должна подчиняться; воля субъекта управления имеет приоритет по сравнению с волей управляемых. Это и есть соподчинение воль, обеспечивающее авторитарное решение общих вопросов, возникающих  в  процессе  государственно-управленческой  деятельности.

     в) Подчиненность (соподчиненность) в  вертикальных административно-правовых отношениях не всегда имеет четко  выраженное проявление, хотя неравенство  сторон в юридическом смысле, сохраняется  во всех случаях. Так, гражданин, общественное объединение или иное негосударственное формирование (коммерческая структура и т.п.) организационно не подчинены субъектам Исполнительной власти. В отношениях между отдельными звеньями механизма исполнительной власти также часто отсутствует их соподчиненность и т.п. Тем не менее, неравенство в отношениях между ними налицо. А это означает, что смысл управленческой подчиненности не в буквальном толковании этого термина, а в юридическом характере конкретных связей субъекта и объекта государственно-управленческой деятельности.

     г) Наиболее четко подчиненность в  вертикальных административно-правовых отношениях проявляется как организационная  преимущественно в отношениях между  вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, если таковая закреплена в соответствующих юридических документах (например в положениях об органах исполнительной власти). Так, федеральные министерства руководят подчиненными (подведомственными) организациями, контролируют их деятельность, создают, реорганизуют и ликвидируют их, назначают и освобождают от должности их руководителей и т.п.

     д) Вертикальные административно-правовые отношения часто возникают между  несоподчиненными их участниками, т.е. при отсутствии организационного подчинения одной стороны другой. Например, это отношения между федеральными министерствами, на одно из которых возложены полномочия по координации деятельности в порученной ему сфере иных федеральных органов исполнительной власти; между государственными комитетами, на которые возложена межотраслевая координация, и иными органами исполнительной власти и т.п. Такого рода вертикальные отношения, следовательно,   выражают,   условно  говоря,   координационную подчиненность.

     е) В сфере государственного управления в широком масштабе осуществляется контрольно-надзорная деятельность, существенным признаком которой является юридически-властный характер полномочий, которые распространяются на третьи лица, т.е. на организационно неподчиненные объекты. Например, это административный надзор, осуществляемый специально создаваемыми надзорными службами и их территориальными подразделениями, органами внутренних дел и т.п. Их властные веления адресуются объектам, независимо от их формы собственности и ведомственной подчиненности. На этой базе возможно конструирование еще одного варианта подчиненности - подконтрольности или поднадзорное.

     ж) Субъекты исполнительной власти в соответствии с требованиями административно-правовых норм вправе адресовать свои юридически-властные волеизъявления гражданам, общественным объединениям и другим негосударственным формированиям. Очевидно, что названные субъекты административно-правовых отношений ни в какой подчиненности у органов исполнительной власти (должностных лиц) не находятся. В данном случае правомерно говорить о юридической зависимости одной стороны правоотношения от другой. Условно и этот вариант отношений южно рассматривать в качестве своеобразного проявления вертикальности, так как субъект государственно-управленческой деятельности наделен правом требования, адресуемого второй стороне.

     Таким образом, во всех вариантах управленческой подчинености (во многом условной) находит выражение главное качество - неравенство сторон в юридическом смысле. Это позволяет объектам исполнительной власти осуществлять в рамках вертикальных правоотношений прямое управляющее воздействие на основе приоритета своей юридически выраженной воли. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2.2. Горизонтальные административно-правовые отношения 
 

     В качестве таковых признаются отношения, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. Соответственно они свободны от односторонних юридически-властных повелений одной стороны, обязательных для другой. Именно в силу отсутствия управляющего воздействия и допускается возможность равенства участников такого рода административных правоотношений. Следовательно, в основе выделения в особую группу горизонтальных отношений лежит соотношение прав и обязанностей или характер связи их участников.

     Итак, несмотря на известное противоречие сущности административно-правового  регулирования, его методам, а также принципиальным особенностям административно-правовых отношений, находящим прямое выражение в отношениях вертикального типа, все-таки и в этой сфере общественных отношений возможно равенство сторон. Но для того чтобы признать данное отношение горизонтальным, следует учитывать ряд принципиальных обстоятельств, позволяющих снять все возможные вопросы, сомнения и противоречия. Что это за обстоятельства?

     Во-первых, действительное, а не формальное юридическое равенство участников административно-правового отношения (подобно гражданско-правовым отношениям).

     Во-вторых, реальное нахождение участников правоотношения на одинаковом правовом уровне (отсутствие каких-либо проявлений субординационности или соподчиненности).

     В-третьих, отсутствие любого проявления юридической властности волеизъявления одной стороны в адрес другой.

     В-четвертых, отсутствие юридической зависимости  одной стороны отношения от другой.

     По  существу горизонтальными при соблюдении обозначенных условий признаются такие административно-правовые отношения, в которых отсутствуют субъект и объект управления; это отношения типа "субъект - субъект" (например два исполнительных органа) либо отношения между исполнительным органом должностным лицом) и гражданином, в рамках которых отсутствует управляющее воздействие.

     А. Горизонтальные административно-правовые отношения между  органами исполнительной власти.

     В действующем нормативном правовом материале можно обнаружить несколько, может быть не во всех случаях четко  выраженных видов такого рода управленческих связей. Наиболее ощутимо и наглядно это выражается, как правило, в издаваемых полномочными субъектами исполнительной власти односторонних юридически-властных актов, речь может вестись об отношениях, складывающихся до их издания. Их служебное назначение можно оценить следующим образом: они являются предпосылкой вертикальных отношений. Значит, горизонтальность - "не вечна"; она проявляется до того, как полномочный субъект исполнительной власти выносит одностороннее юридически-властное решение по предмету возникшего правоотношения. С этого момента горизонтальность уступает место вертикальности, перерастает в нее.

     Горизонтальные  управленческие связи неоднородны, так как могут складываться между  различными сторонами.

     Это могут быть административно-правовые отношения между несоподчиненными органами исполнительной власти. Однако, как это уже отмечалось при характеристике вертикальных отношений, далеко не всегда отсутствие соподчиненности тождественно их юридическому равенству. К числу горизонтальных с необходимой достоверностью можно отнести лишь некоторые из них. При этом нельзя ориентироваться лишь на формальное отсутствие организационной подчиненности одного исполнительного органа другому, руководствуясь их противопоставлением по принципу "есть подчинение - нет подчинения".

     Горизонтальные  отношения - своеобразный антипод вертикальных отношений. В силу этого одних лишь чисто внешних факторов явно недостаточно для того, чтобы точно определить характер управленческих связей между сторонами.

     Как уже отмечалось, к числу горизонтальных административно-правовых отношений можно отнести управленческие связи между органами исполнительной власти, складывающиеся по поводу издания совместных правовых актов. В них не получает выражение управляющее воздействие одной стороны на другую; стороны равноправны.

     Обобщенно такого рода действия можно характеризовать  в качестве административно-процедурных (порядок рассмотрения, обсуждения, согласования и проч.), цель которых  не выражение непосредственного  управляющего воздействия, а лишь его подготовка. Таковы границы горизонтальных отношений между органами исполнительной власти.

     Б. Горизонтальные отношения, возникающие после  осуществления непосредственного  управляющего воздействия.

     После принятия того или иного правового  акта управления возникают отношения, относящиеся к сфере совместных действий участников этих отношений, содержанием которых является исполнение юридических предписаний данного акта. Их цель - создание условий, необходимых для эффективной и результативной реализации принятого в одностороннем порядке юридически-властного решения. Отсюда - разнообразие конкретных совместных действий исполнительных органов (должностных лиц). Иллюстрировать их может создание различного рода межведомственных комиссий и советов, осуществление совместных контрольных действий.

     В. Горизонтальные административно-правовые отношения между  органами исполнительной власти и гражданами, а также юридическими лицами.

     К их числу можно отнести связи  между исполнительными органами и гражданами, возникающие по инициатив последних. Особенно наглядна горизонтальность подобных отношений, инициируемых обжалованием гражданами неправомерных действий или решений субъектов государственно-управленческой деятельности. Результатом такого рода отношений является издание одностороннего юридически-властного акта, в котором заинтересован гражданин.

     Примечательно, что в этих административно-правовых отношениях налицо взаимные права и  обязанности сторон, что ставит их в равноправное положение. Особенно четко такое положение сторон (одна из них - исполнительный орган или должностное лицо) фиксируется в административно-правовых нормах, регламентирующих порядок приема, рассмотрения и разрешения жалоб граждан, а также удовлетворение субъективных прав физических и юридических лиц. Специальной и детальной регламентации в Кодексе РФ об административных правонарушениях подвергнуты отношения по поводу административно-правовых споров, возникающих в связи с привлечением граждан и физических лиц к административной ответственности.

     В особую группу необходимо выделить административные правоотношения договорного характера, носящие форму различного рода административных соглашений между субъектами исполнительной власти (например о взаимной передаче части своих полномочий). 
 
 
 
 
 
 
 
 

Заключение