Понятие и особенности административно-правовых отношений

     А. По характеру управленческих связей можно выделить:

     а) административно-правовые отношения, непосредственно выражающие сущность исполнительной власти или взаимодействие системы "субъект управления" и системы "объект управления ". Это - отношения между обязательными элементами любой социальной системы, трактуемой в управленческом смысле.

     В них наиболее отчетливо проявляется  властная природа государственно-управленческой деятельности; они дают необходимую основу для понимания самой сути процесса управления, в силу чего им принадлежит главенствующая роль в общей системе административно-правовых отношений. Это - собственно властеотношения.

     Данную  группу административно-правовых отношений вполне обоснованно называют основной ввиду их прямой причастности к основному функциональному назначению управления, а также в силу того, что в них в наибольшей степени выражается юридический характер взаимодействия участников. И, конечно, в них проявляется присущая управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления;

     б) административно-правовые отношения, выходящие за рамки непосредственного  взаимодействия субъекта управления на объект; в них не находит свое выражение управляющее (упорядочивающее) воздействие. Тем не менее, такого рода отношения связаны с его осуществлением, примыкают к нему. Поэтому они играют в процессе государственно-управленческой деятельности в известном смысле подсобную роль, имеют вспомогательный по отношению к первой группе характер.

     Главное, что характерно для данной группы административных правоотношений, заключается  в том, что они возникают между  несоподчиненными сторонами. Это - отношения по формуле "субъект - субъект", в них отсутствует свойственная управлению властность. Субъект управления (исполнительный орган) участвует в них, но не в характерной для него роли, так как его участие не связывается с реализацией властных полномочий. Например, такого рода отношения между двумя федеральными министерствами, т.е. двумя субъектами управления, не превращают одного из них в подчиненную сторону данного отношения.

     Следует учитывать также, что на долю исполнительного  аппарата приходится осуществление  многих функций, условно говоря, "социального обслуживания" (например удовлетворение законных притязаний граждан), которые на определенных этапах не требуют использования властных средств управления.

     Их  называют неосновными. Их вспомогательный  характер, конечно, условен, так как  без них невозможно "приготовление" к последующему непосредственному управляющему воздействию.

     Б. Административно-правовые отношения по составу участников можно подразделить на внешние и внутриорганизационные. Подобная классификация в значительной степени производна от первой классификационной группы, хотя и имеет некоторые особенности.

     В соответствии с данной классификацией (иногда в ее рамках выделяются внеаппаратные  и внутриаппаратные, что не меняет суть их деления) административно-правовые отношения подразделяются на:

     а) административно-правовые отношения, возникающие в рамках внешней  сферы управления, т.е. непосредственно  в процессе реализации функций государственно-управленческой деятельности применительно к управляемым  объектам.

     б) административно-правовые отношения, возникающие в рамках внутренней деятельности исполнительных органов. Это - решение структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности, осуществление организационных процедур и т.п.). Значение такого рода отношений состоит в том, что от "внутреннего" состояния (организованность, упорядоченность) полностью зависят возможности исполнительного органа эффективно и целенаправленно действовать вовне, т.е. за рамками собственного аппарата. В них выражаются начала "самоорганизации" управленческого механизма.

     По  существу два этих вида административно-правовых отношений - два взаимосвязанных проявления управленческой деятельности, обеспечивающих в совокупности целевое управляющее воздействие.

     К сказанному следует добавить одну весьма существенную деталь.

     Внутриорганизационные (иногда их не без оснований называют внутрисистемными) административно-правовые отношения нельзя замыкать на одном  конкретном исполнительном органе как  субъекте государственно-управленческой деятельности. Приемлемо более масштабное их понимание, смысл которого в том, что фактически они являются формой управленческих связей между различными звеньями общей системы организации государственного управления. Это, в частности, означает формирование системы управления, взаимодействие различных субъектов исполнительной власти (например федеральных органов и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), а также их разнообразные связи с непосредственно подчиненными предприятиями и учреждениями.

     В числе внутриаппаратных отношений  иногда выделяют функциональные внутриорганизационные  отношения, в рамках которых реализуются  субъективные права граждан. В данном случае неясен смысл употребления термина  "функциональные", ибо при такой ограничительной постановке вопроса о необходимости их выделения фактически игнорируются реальные отношения внутри аппарата исполнительного органа, соответствующие не одному, а многим другим функциональным направлениям его практической деятельности.

     В. Административные правоотношения в зависимости от характера конкретных управленческих связей нередко подразделяются на субординационные и координационные.

     Обращает  на себя внимание попытка значительно  сузить значимость данной классификации, сведя ее по малопонятным причинам исключительно к отношениям внутриаппаратного характера. Между тем, ее значение более масштабно.

     а) Субординационные административно-правовые отношения (в отличие от ранее  рассмотренного варианта их понимания) характерны авторитарностью (властностью) юридических волеизъявлений субъекта управления. Субординация в буквальном смысле означает систему служебного подчинения, но трактуется значительно шире чисто служебного подчинения. По существу субординационные отношения являются собственно административными, так как в них выражается главное качество управляющего воздействия - подчинение воли управляемых воле управляющих. По своей сути они полностью совпадают с содержанием ранее охарактеризованной группы основных административно-правовых отношений. Поэтому определять их в качестве чисто служебных, официальных отношений, складывающихся только между руководителями и подчиненными работниками или сотрудниками и основывающихся на праве руководителя отдавать распоряжения, контролировать их исполнение и привлекать подконтрольных лиц к ответственности, совершенно не обосновано.

     В обобщенном варианте субординационными  являются все административно-правовые отношения, в которых одна сторона  вправе использовать распорядительные и контрольное полномочия по отношению к другой стороне. Фактически речь идет о различных вариантах выражения одностороннего властвования, которому соответствуют различные варианты подчинения.

     б) Координационные административно-правовые отношения также имеют различные  варианты своего практически-управленческого выражения, т.е. лишены однозначной юридической трактовки.

     Как правило, координационными обозначаются такие управленческие связи, в которых  авторитарность отсутствует. Иначе  говоря, подразумеваются административно-правовые отношения между несоподчиненными сторонами. Однако, как и в случае с субординационными отношениями, многое зависит от того, насколько вообще верна трактовка координационных отношений.

     Между тем, в процессе государственно-управленческой деятельности складываются координационные  отношения совершенно иного характера. Дело в том, что в соответствии с действующим законодательством  координация предстает в виде управленческой функции, оснащенной соответствующим объемом юридически-властных полномочий и распространяющейся как на подчиненные, так и на несоподчиненные объекты. Так, Правительство РФ координирует деятельность подчиненных ему федеральных органов исполнительной власти, а также направляет (т.е. координирует) работу не подчиненных ему правительств республик, других государственных органов исполнительной власти субъектов РФ; федеральные министерства в пределах своей компетенции координируют деятельность других федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов РФ; государственные комитеты осуществляют межотраслевую координацию и т.п.

     Тем не менее, разговор о субординации и  координации применительно к  административно-правовым отношениям не беспредметен, хотя во многом и дискуссионен. Сформулированные выводы имеют определенное, может быть - принципиальное значение для дальнейшей, более углубленной классификации административно-правовых отношений, а именно - подразделения их на вертикальные и горизонтальные.

     Г. Логично предположить, что ведущее значение имеет классификация административно-правовых отношений, наиболее полно и всесторонне учитывающая их связь с непосредственным осуществлением управляющего воздействия. К сожалению, нередко встречающаяся увлеченность поисками излишне детализированных критериев не всегда соответствует этому требованию. Так, в литературных источниках можно обнаружить выделение "формальных" (или официальных) и "неофициальных" отношений, а также отношений "организации и дезорганизации", дисциплины и инициативы, административных и функциональных и т.п. Названные критерии в большей степени пригодны для видовой характеристики управленческих, но не административно-правовых отношений. К тому же ориентиром для них служит, как правило, аппарат исполнительной власти, но не все возможные управленческие связи, нуждающиеся в административно-правовом оформлении.

     Административно-правовые отношения "по их юридическому характеру" иногда подразделяют на материальные и процессуальные. Это крайне спорно, так как при понимании административного процесса в качестве порядка применения норм материального административного права для материальных отношений места не остается. Ведь сама государственно-управленческая деятельность есть процесс, регулируемый нормами материального и процессуального административного права.

     Что же следует взять за основу классификации  административно-правовых отношений? Видимо то, что позволяет рассматривать  их в неразрывной связи с основным функциональным назначением государственно-управленческой деятельности, т.е. с процессом практической реализации исполнительной власти. Иначе говоря, главное заключается в определении характера взаимодействия сторон в процессе реализации соответствующим органом исполнительной власти (должностным лицом) комплекса управленческих функций. В этом смысле максимальный интерес представляет предложенная в качестве первой классификация административно-правовых отношений по характеру управленческих связей на основные и неосновные. В принятом на "вооружение" административно-правовой наукой варианте они получили специальное обозначение как вертикальные и горизонтальные.

     Целесообразно проанализировать административно-правовые отношения именно с этих позиций. 

     2.1. Вертикальные административно-правовые отношения 
 

     Это такие отношения, в которых в  наибольшей степени находит выражение  суть административно-правового регулирования  управленческих общественных отношений, методы этого регулирования. Они  типичны для государственно-управленческой деятельности, т.е. для процесса практической реализации задач и функций исполнительной власти, в силу того, что отчетливо выражают внешнюю направленность функционирования механизма этой власти.

     Какой смысл вкладывается в обозначение  административно-правовых отношений  вертикальными? Это - особый вариант общественных связей в сфере государственного управления, понимаемого в специальном (или узком, собственном) смысле, в рамках которого одна сторона отношения выступает в качестве носителя и исполнителя функций управления и соответствующих им Властных полномочий,  а другая сторона испытывает на себе управляющее воздействие первой. Иначе говоря, вертикальными являются такие административные правоотношения, в которых один из участников подчинен другому.