Понятие и особенности административно-правовых отношений

     Данная  особенность административных правоотношений прямо вытекает из властной природы государственно-управленческой деятельности, субъекты каковой наделяются административно-правовыми нормами соответствующим объемом юридически-властных полномочий, необходимых для осуществления задач и функций исполнительной власти. Соответственно в руках таких субъектов концентрируется власть в виде "единой управляющей воли", что ставит их в приоритетное по отношению к другим сторонам правоотношений положение.

     Иначе говоря, в административно-правовых отношениях одна сторона всегда действует властным методом, обладая необходимой юридической властью, данной ей государством, т.е. такой участник отношений, которому административно-правовые нормы отводят роль субъекта управления в рамках общей формулы управления - "субъект-объект".

     Следовательно, в административно-правовых отношениях всегда выделяется субъект управления, всегда налицо приоритет воли этого субъекта, имеющей своим адресатом сознательно-волевое поведение тех участников правовых отношений, которые выступают в роли объектов управления, всегда в том или ином варианте находит свое выражение соподчинение воль, всегда воле "властвующего" участника подчиняется воля иных участников таких правоотношений.

     Таково  фактическое соотношение сторон в административно-правовых отношениях, соответствующее следующему непременному условию - обязательному участию в них стороны, наделённой юридически-властными полномочиями. Обязательной стороной являются субъекты исполнительной власти, а также представляющие их должностные лица.

     Г. Административно-правовое отношение - властеотношение. Эта его особенность вытекает из предыдущей характеристики, а также из того, что общественные связи, возникающие в сфере государственного управления, т.е. управленческие отношения, строятся на началах "власть - подчинение".

     Административное  право исходит из признания того факта, что в регулируемых им общественных отношениях приоритетны позиции, характеризующие  административно-правовой статус одной  стороны. Вследствие этого административно-правовыми  нормами закрепляется отсутствие юридического равенства сторон, ибо юридически-властные полномочия концентрируются в руках одной стороны.

     Данная  особенность административно-правовых отношений предопределена важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности, в процессе осуществления которой реализуется исполнительная власть. В этих правоотношениях частное начало выражается непосредственно, а потому и является главным признаком, отличающим их от иных правоотношений. В принципе властное начало можно обнаружить, например, порядке возникновения многих финансовых (особенно налоговых) правоотношений, а также отношений в природоохранной сфере, в сфере предпринимательства и т.п. Но в иных областях правового регулирования оно не является доминирующим.

     Таким образом, для административно-правовых отношений в наибольшей степени характерно проявление властной природы права.

     Д. Административно-правовые отношения имеют своим объектом действия, поведение людей - участников управляемых процессов.  С учетом сознательно-волевого характера социального управления власть, реализуемая в административно-правовых отношениях, является средством волевого регулирования. Отсюда следует, что поведение (действия) управляемых опосредуются их волей и сознанием. Эти два момента необходимо учитывать при определении объекта административно-правового отношения.

     Действия, деятельность, поведение - реальный объект подавляющего большинства административно-правовых отношений. Объект правоотношения логично совпадает с объектом правового регулирования или воздействия. Действия, совершаемые по поводу определенных внешних предметов (вещей, имущества), являются дополнительным элементом характеристики административно-правовых отношений, позволяющим получить ответ на вопрос: по какому, поводу совершаются действия.

     Е. Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон (исполнительного органа, гражданина и т.п.), однако согласие или желание второй стороны не является обязательным условием их возникновения. В этом, в частности, состоит их главное отличие от условий возникновения отношений гражданско-правового типа.

     Соответствующие действия совершаются сторонами  административно-правовых отношений  в силу требований административно-правовых норм.

     Это в равной степени относится как  к исполнительным органам, так и к гражданам и т.п. При этом предусматриваются такие условия, когда инициатива возникновения правоотношений может иметь место и вопреки желанию второй стороны.

     Сам факт предписания (юридическое действие) уже создает административное правоотношение. Соответственно исполнительные органы реализуют в одностороннем порядке принадлежащие им полномочия и возлагаемые на них юридические обязанности.

     Наиболее  типичные варианты проявления инициативы невластвующих субъектов (например граждан) в возникновении административно-правовых отношений следующие: совершение правомерных действий, влекущих за собой определенные юридические обязанности властвующего субъекта (например подача заявления, жалобы и т.п.), - собственно инициатива; совершение неправомерных действий, влекущих за собой применение властвующим субъектом санкции, предусмотренной административной нормой, - квазиинициатива.

     Важная  юридическая деталь: возникновение  административно-правовых отношений  по односторонней инициативе исполнительных органов не подавляет инициативу второй стороны. "Принудительное" возникновение их возможно, но лишь в случаях совершения правонарушений в сфере государственного управления.

     Еще одна не менее важная деталь: в случаях, когда инициатором возникновения  административных правоотношений является не властвующий субъект (например гражданин), фактически имеются достаточные основания для признания такого порядка также односторонним. Но это относится лишь к "технологии" возникновения правоотношений, что не может свидетельствовать о совпадении "односторонности" в подобном смысле с "односторонностью", характерной в целом для административно-правового статуса субъекта, наделенного полномочиями юридически-властного характера.

     Наконец, еще одна важная деталь. Инициатива сторон не всегда является непосредственным основанием (условием) для возникновения административно-правового отношения. Имеются в виду случаи, когда административно-правовые нормы предусматривают необходимость предшествующего возникновению правового отношения согласования (соглашения) с заинтересованной стороной некоторых условий будущего одностороннего решения.

     Ж. Для административно-правовых отношений характерно, что возможные споры между их сторонами разрешаются в особом порядке.

     Как правило, разрешение подобных споров (например, при оспаривании правовых актов или действий) отнесено к компетенции исполнительных органов (должностных лиц), которые наделены необходимыми юридически-властными полномочиями, позволяющими им непосредственно, т.е. без обращения в судебные органы, решать спорные вопросы применения норм административного права.

     Разрешение  спора осуществляется в подобных случаях в административном, т.е. во внесудебном порядке. Правовой формой разрешения спора является односторонний  юридически-властный акт полномочного органа (должностного лица) по предмету спора.

     Известно, что гражданско-правовые споры разрешаются  в судебном или арбитражном порядке, а также по взаимному соглашению сторон.

     Довольно  часто действующее законодательство предусматривает и для разрешения административно-правовых споров судебный порядок.

     Он  может быть самостоятельным (например, обжалование на основании ч. 2 ст. 46 Конституции РФ) либо альтернативным (жалоба может быть подана по административной линии или в суд)¹.

     З. Для административно-правовых отношений характерно, что в случае нарушения их участниками требований административно-правовых норм виновная сторона несет ответственность перед государством в лице его органов.

     В гражданских правоотношениях стороны  несут ответственность друг перед другом. В административно-правовых отношениях нарушения означают посягательство на интересы государства, выражаемые непосредственно в процессе государственно-управленческой деятельности, т.е. на публично-правовые интересы. В конечном счете, такие нарушения (конечно, с учетом их характера и тяжести) наносят ущерб процессу практической реализации исполнительной власти. В силу этого субъекты исполнительной власти наделены полномочиями по самостоятельному и одностороннему воздействию на виновную сторону (будь то физическое или юридическое лицо) путем применения установленных мер дисциплинарной или административной ответственности.

     Если  нарушением административно-правовых норм нанесен материальный ущерб  другой стороне, то он возмещается в  судебном порядке на основании норм гражданско-процессуального законодательства.

     В предусмотренных законодательством  случаях возможна ответственность  и в судебном порядке (например за совершение административных правонарушений).

     Речь  пока шла об ответственности подчиненных (дисциплинарная) и граждан (административная). А как отвечают за нарушения требований административно-правовых норм исполнительные органы? Проблема ответственности исполнительных органов еще не решена окончательно, хотя сам принцип их ответственности постоянно фиксируется в соответствующих нормативных правовых актах. Действует и конституционная норма, в соответствии с которой "каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц" (ст. 53 Конституции РФ)².

     Разумеется, нет оснований для провозглашения принципа взаимной ответственности  сторон административно-правового отношения, так как ответственность всегда индивидуальна.

     Таковы  наиболее значимые особенности административно-правовых отношений. Очевидно, что многие из них совпадают с характерными чертами управленческих отношений, о которых шла речь при определении предмета административного права. Это закономерно, ибо административно-правовые отношения суть облеченные в правовую форму управленческие отношения.

     Следует к изложенным сведениям добавить, что для административно-правовых отношений свойственна организационная  суть. Именно в рамках административно-правовых отношений закрепляются и обеспечиваются необходимые для практической реализации исполнительной власти организационные условия: структурные (образование исполнительного аппарата); кадровые (государственная служба); материальные и проч.

     Вместе  с тем, в рамках именно административно-правовых отношений обеспечивается "непосредственно организующая" государственно-управленческая деятельность. Следовательно, административно-правовые отношения можно характеризовать в качестве юридически выраженных организационных отношений. 
 
 
 

     2. Виды административно-правовых отношений 
 

     Административно-правовые отношения разнообразны, как разнообразна по конкретному содержанию и направлениям сама государственно-управленческая деятельность по реализации исполнительной власти. Соответственно проводится их классификация. Критерии ее различны, что предопределяется особенностями целей и направлений, в соответствии с которыми реализуется исполнительная власть, масштабности возникающих при этом правовых отношений и т.д. Иначе говоря, несмотря на однородность наиболее существенных проявлений, административно-правовые отношения включают в себя различные формы социальных связей, опосредованных правовыми нормами. В наиболее типичных случаях наблюдаются "жесткие" варианты присущей им властности, а в других она может ощущаться как "мягкое" воздействие на поведение управляемых; юридическая властность, с другой стороны, не всегда и не во всем проявляется прямо и т.п.

     Логично предположить, что ведущее значение при классификации административно-правовых отношений имеет их связь с  осуществлением управляющего или упорядочивающего воздействия на управленческие отношения по формуле "субъект - объект". Но это вовсе не исключает иные подходы. Главное, чтобы внимание было уделено на общем, характерном для всех управленческих отношений, независимо от того, где они развиваются. Это значит, что критерии классификации должны ориентироваться на устойчивые, повторяющиеся связи, на типичные явления, отражающие главные свойства этих отношений. Нельзя при этом не учитывать и познавательное значение классификации.

     Рассмотрим  наиболее значимые варианты классификации  административно-правовых отношений.