Политолог Андре Моммен считает,
что Президент ввёл институт полномочных
представителей в федеральных округах,
дабы урезать местную автономию.
"Генерал-губернатор" осуществляет
руководство местными операциями силовых
министерств (обороны, внутренних дел,
безопасности и юстиции), а также
занимается конституционными проблемами.
Дело в том, что на протяжении многих
лет некоторые республики игнорировали
авторитет Москвы либо федеральные
законы, издавая собственные, действию
которых придавалась сила, равная
общероссийским. Реформы Путина должны
остановить процесс фрагментации, подрывающий
единство российского государства.
План Путина по введению
собственных генерал-губернаторов
может постигнуть, по мнению Моммена,
та же участь, что и полпредов
при Б.Н.Ельцине. Как бы то ни было,
его наместникам потребуется
в каждом случае мощный,
хорошо оплачиваемый, централизованный
и эффективно работающий
административный аппарат, под контролем
которого будут находиться территории
величиной с целые страны вроде
Украины или Франции. “Путина
явно влечет административная и
бюрократическая структура
власти царской России, причем он стремится
"привязать" своих генерал-губернаторов
к старым военным округам. Естественно,
такого рода попытка рецентрализации
рискованна из-за вероятной смены
нынешнего безразличия регионов
по отношению к Москве на откровенную
враждебность, поскольку новая промежуточная
бюрократическая структура будет
восприниматься как излишняя”10. Губернаторы
всегда предпочитали, столкнувшись с
серьезными проблемами, вступать
с Москвой в личный контакт. Они
и в дальнейшем предпочтут
делать именно так в обход путинских
наместников. Последние будут
низведены до роли посредников бедных
регионов, лишенных природных ресурсов.
Богатые же регионы (вроде Татарстана),
экспортирующи е нефть и
газ, сумеют найти себе и оплатить
какое-то число серьезных союзников
в Москве. Многие лица в министерствах,
имеющие отношение к природным
ресурсам, уже попали в "в собственность"
к той или иной из вовлеченных
в подобные дела крупных нефтяных
компаний, которые, в свою очередь, принадлежат
финансовым или промышленным
магнатам или каким-либо образом
связаны с ними. Совмещение их политических
и коммерческих интересов
в высших государственных сферах
приводило и к более пагубным
последствиям, чем коррупционизм
каких-либо местных олигархов. Путину,
однако же, придется иметь дело и
с этой проблемой11.
Одна из стратегий, находящихся
в политическом арсенале президента
Путина, состоит, как считает
А.С.Макарычев, в том, чтобы постепенно
ослабить значение субъектов Федерации
в жизни государства. Такой гипотетический
вариант в долгосрочной перспективе
может означать переход к новому
федеративному устройству на основе
7 округов. Б.Ельцин полагал, что иметь
дело с 89 относительно небольшими единицами
гораздо легче, чем с несколькими
крупными. В.Путин пошёл по другому
пути.
Другой вариант развития,
по его мнению, заключается в том,
что представители Президента при
условии сосредоточения в их руках
существенных кадровых, организационных
и финансовых полномочий . однажды
могут понять , что их статус позволяет
им по-новому строить отношения с
Москвой. Иными словами, если президентские
полпреды начнут реально перераспределять
ресурсы в свою пользу, то торг между
ними и федеральным центром когда-нибудь
может стать реальностью.12
К.С.Бельский рассматривает
новый институт как временную
меру с краткосрочной перспективой.
По его мнению, новый институт
приведёт к усложнению системы управления
государством, появлению новых звеньев
управления и увеличению числа государственных
служащих. “Задача “надзора и наблюдения”,
- пишет он, - может оказаться трудно
осуществимой прежде всего из-за того,
что губернаторов и глав республик много,
а федеральных округов всего семь”13.
ЕкатеринаII, создавшая в
процессе проведения губернской реформы
институт генерал-губернаторства как
особую надзорную структуру, прикрепляла
одного генерал-губернатора к двум
гражданским, что давало возможность
контролировать последних.
Полномочному же представителю,
на которого приходится до 10 и более
регионов, трудно собирать аналитические
материалы о ситуации в каждом
регионе своего округа. Для этого
ему необходимо иметь в каждом
регионе свой аппарат. Нельзя также
исключать и того, что федеральному
центру придётся увеличивать число
округов , а это также приведёт
к увеличению управленческой надстройки.
“Трудности в реализации
идеи надзора за губернаторами возникнут
ещё потому, что в диалоге
с губернаторами полномочный
представитель покажет себя неравной
стороной в деле понимания и знания
местных особенностей, которые окажутся
для него недоступными в связи
с удалённостью от каждой конкретной
области. Между тем, каждый из губернаторов
, состоящих под “надзором” полпреда,
хорошо знает свою область, так как
занимается ею в течение ряда
лет”14.
Кроме того, по мнению К.С.Бельского,
губенатору, обладающему материальными,
финансовыми и кадровыми ресурсами,
нетрудно будет скрытно противодействовать
многим начинаниям полномочного представителя.
На основании этого он сомневается
в положительных результатах
деятельности полномочных представителей
Президента Российской Федерации в
федеральных округах и предлагает
ввести институт назначаемости губернаторов,
на которых и возложить функции
и полномочия президентских полпредов15.
Создание семи федеральных
округов на крупных территориях
России, ареалы которых фактически
повторяют ареалы межрегиональных
ассоциаций (за исключением Центрального
округа, расположенного на территории
двух ассоциаций - “Черноземье”
и “Центральная Россия”), так
считают Н.Л.Добрецов и В.Е.
Селивёрстов, может способствовать
усилению действенности государственной
региональной политики на основе
перенесения ряда ее задач
на межрегиональный уровень, более
тесной работы Центра с регионами
и укрепления процессов межрегиональной
интеграции. Учитывая
усиление президентской линии
власти, руководители субъектов
Федерации и их горизонтальные
объединения - межрегиональные
ассоциации - будут стараться
использовать этот рычаг для
лоббирования своих интересов
и для решения региональных
проблем. Правда, высказывается
точка зрения, что в этих условиях
роль межрегиональных ассоциаций
может быть существенно снижена.
Межрегиональные ассоциации
экономического взаимодействия,
возникшие как стихийный отклик
на аморфную федеральную региональную
политику в первые годы реформ, прочно
заняли свою нишу в экономической
и политической жизни страны.
Сегодня они оказывают
большое влияние на региональную
политику России. Пожалуй, нигде в
мире нет сейчас такой разветвленной
и оформленной формы “мягкого”
управления на уровне всех макрорегионов
страны (в США, например, действуют
ассоциации лишь по отдельным крупным
макрорегионам, объединяющим несколько
штатов). Деятельность ассоциаций в
России приобретает все более
зрелые формы, Государственная дума
утвердила закон об их деятельности.
В то же время в работе межрегиональных
ассоциаций есть немало недостатков, их
потенциал используется далеко не в
полной мере. Авторы стоят на позиции,
что во многом эти недостатки вызваны
тем, что в рамках ассоциаций объединены
старые, “госплановские” крупные экономические
районы. В их состав входят территории
с совершенно различным экономическим
потенциалом, структурой производства
и т. д. Например, в “Сибирское соглашение”
входят 19 субъектов Федерации — это “Россия
в миниатюре” (речь идет не о масштабах
территории, а о сильных межрегиональных
различиях). Поэтому рано или
поздно, особенно когда встанет вопрос
о совместном финансировании межрегиональных
интеграционных проектов, возникнет
проблема баланса интересов субъектов
Федерации, входящих в ассоциацию. Поэтому,
вероятно, постепенно и сами регионы, и
федеральные органы власти и управления
придут к единой позиции, что необходимо
реформирование сетки макрорайонирования
страны и формирование новой, более
дробной, чем сегодня, структуры макрорегионов,
построенной на принципах экономического
единства входящих к них субъектов
Федерации и наличия общих проблем.
Речь идет о создании новых
крупных экономических районов
по “западноевропейскому образцу” —т.
е. не в форме жестких структур
административно-территориального деления
страны, а в форме “мягких” интеграционных
структур.16
А.С.Макарычев утверждает,
что стремление В.Путина к созданию
независимых от региональных лидеров
федеральных структур управления привео
к несовпадению новой “нарезки”
на федеральные округа и тех макро
регионов, которые начали складываться
в виде межрегиональных ассоциаций.
Он пишет:“Существует высокая вероятность
того, что создание федеральных округов
даст стимул к появлению 6 (за вычетом
Москвы, и так являющейся лидером)
центров геоэкономического влияния
в России”17.
Если в основу укрупнения
регионов будут положены соображения
экономической целесообразности, то
эта тенденция – “глобализация
через ценрализацию” может соответствовать
многим концепциям, известным по практике
зарубежных государств: речь идёт о
таких понятиях, как “естественные
экономические территории”, “ субгосударственные
экономические зоны”, “локальные экономические
регионы”18.
Трудность, однако, состоит
в том, что региональные элиты
России пока не готовы подключиться к
процессам глобализации. И мешает
им в этом, на мой взгляд, не только
негибкость федерального центра, но
и собственная неспособность
использовать имеющиеся у них
в распоряжении ресурсы.
4.Проект разделения на
федеральные округа 1995 года
Идея создания территориальных
подразделений федеральной власти
отнюдь не нова. В 1995 году был разработан
проект разделения россии на федеральные
округа. Работа велась под руководством
географов Л.В.Смирнягина и А.В.Новикова
в рамках направления “Регионалистика”
Аналитического Управления при Президенте
РФ. Сравнение данного проекта
и учреждённых В.Путиным федеральных
округов (ФО) позволяет лучше прояснить
особености последних.
Предложения Смирнягина
— Новикова базировались на идеальной
модели организации властного пространства
федеративной страны. Исходной посылкой
было то, что структура властного
пространства России таковой не является
и данное обстоятельство может стать
критическим для формирования полноценного
федерализма. Соответственно, цель создания
округов определялась как приближение
к идеальной модели. Заметим, что
при ее построении особое внимание уделялось
изучению опыта США (почти все участвовавшие
в проектировании сотрудники были
американистами). Впоследствии это дало
повод для критики проекта как не соответствующего
российским реалиям. По сравнению с проектом
Смирнягина —Новикова, принятая
в 2000 г. система округов, безусловно, выглядит
более приближенной к российской традиции
— и вместе с тем (и вследствие этого) как
бы менее "федералистской". Данный
вопрос заслуживает более подробного
рассмотрения. Суть модели властного
пространства федеративной страны — в
ее многослойности. Ранее уже отмечалось,
что различные уровни власти существуют
как бы в параллельных, непересекающихся
плоскостях, отражая принцип разделения
властей (см. Приложение №1). Иначе говоря,
на каждом из уровней власти формируется
своя автономная территориальная структура.
Ключевым принципом,
который был заложен в предлагавшийся
проект ФО 1995 г., являлось различие
конфигураций субъектов РФ и
сетки ФО. В наиболее радикальном
из предложенных вариантов проекта
существующей системе административно-территориального
деления не соответствовали даже
границы ФО: в ряде случаев
они не совпадали с границами
существующих субъектов РФ. Однако
даже в этом случае округа
не подменяли систему регионального
деления, но лишь дополняли
ее новым, во многом автономным
уровнем. Центры округов
предполагалось расположить в
городах, не являющихся центрами
субъектов Федерации. Помимо чисто
демонстрационного эффекта (разработчики
стремились нарочито продемонстрировать
независимость регионального и
федерального уровней власти, уделяя
этой задаче большое значение,
если можно так выразиться, в
воспитательных целях),
данная система должна
была оказать и непосредственное
влияние на со-
блюдение принципа разделения
властей: территориальная удаленность
рези денций регионального руководителя
и представителя Президента несколько
снижает возможность для неформального
давления одного из них на другого.
Эти центры должны были находиться
близ границ нескольких субъектов РФ,
что позволило бы обеспечить примерно
равную транспортную доступность
главного пункта округа для жителей
входящих в него регионов. Кроме
того, глава субъекта — "хозяин"
федеральной резиденции — лишался
привилегированного неформального
статуса. Заметим, что
принятая в 2000 г. система ФО не содержит
подобных структурных механизмов предупреждения
ряда негативных аспектов ее внедрения.
Многие специалисты высказывают
справедливые опасения, что, во-первых,
представители президента в федеральных
округах будут "командовать" региональными
руководителями, входящими в их
епархию, во-вторых, семь "регионов-квартиросдатчиков"
федеральных резиденций получат
привилегированное положение. "Иммунитет"
к этим двум "детским болезням
федерализма" был закреплен самой
структурой проекта 1995 г.
В то же время разработка Смирнягина
— Новикова имела целый ряд
недостатков, которые, в конечном итоге,
и не позволили ей осуществиться.
Наибольшей слабостью проекта
была его "встраиваемость" в сложившуюся
территориальную структуру России,
с присущими последней неравномерностью,
большими перепадами в уровне жизни
и инфраструктурной оснащенности между
региональными центрами и прочими
городами страны. Места, где предполагалось
разместить администрацию округов,
не являются столицами субъектов
РФ, поэтому центры ФО "по определению"
оказались бы в глубинке, без
должного уровня развития связи, без
пригодных под размещение резиденции
зданий и т.д. Кроме того, создание
нового уровня управления повлекло бы
за собой некоторое выравнивание
территориальной структуры страны
за счет "подъема" глубинки. Однако
подобное решение, благое с точки
зрения идеальных целей, потребовало
бы значительных капиталовложений из
федерального бюджета. Минимизацией
капиталовложений и обеспечением возможно
большей привлекательности центров
округов были обусловлены другие (помимо
отсутствия статуса регионального центра)
критерии выбора центров ФО: хорошая транспортная
доступность (предпочтение отдавалось
многофункциональным транспортным узлам);
относительно высокая доля третичного
сектора в городской экономике; благоприятный
образ города (традиции, среда, достопримечательности).
Выполнение в прошлом тем или иным
городом административных функций областного
центра, столицы республики и т.д. также
засчитывались в его пользу, так как
в большинстве случаев население сохраняет
память о былых административно-территориальных
преобразованиях, и восстановление старого
положения в новом качестве должно быть
воспринято жителями региона легче, чем
"назначение" нового. Сами округа
выделялись с учетом примерно равного
числа федеральных служащих ("бюджетники")
и стоимости федеральной собственности
— то есть учитывались, в первую очередь,
факторы, непосредственно имеющие
отношение к компетенции центральных
властей. Проект обладал еще несколькими
примечательными особенностями. Например,
в нем различались критерии выделения
центров ФО в европейской и азиатской
частях страны. Ввиду меньшей освоенности
последней для нее снималось требование
расположения "столицы" вблизи границ
субъектов РФ и вводилось новое: местонахождение
рядом с базой освоения района.
При сравнении двух проектов 1995 и 2000 гг.
стоит отметить б ольшую утопичность первого:
он в значительной степени отражал желаемую,
идеальную, картину территориального
устройства федеральной власти в стране.(см.
Приложение №2). Конечно, на фоне прежнего
плана система 2000 г. представляется значительно
более приближенной к российским реалиям
и поэтому, видимо, более жизненной.19