При Александре
I произошло некоторое изменение
институционального статуса
генерал-губернаторов: софизм о
пресловутом отделении власти
управления от власти надзора
отошел в прошлое, и генерал-губернаторы
стали открыто называться п
олномочными правителями. Но
почти на протяжении всего
XIX в. правовой статус генерал-губернаторов
ос тавался неопределенным, что
способствовало возникновению
конфликтов вн утри государственного
аппарата. В
начале 1820-х годов законодательно
оформить положение генерал-
губернаторов попытался Балашов.
Некоторую помощь в этом ему
стал оказывать возвращенный
в столицу в 1821 г. Сперанский.
Балашов посчитал, что
генерал-губернаторы должны быть
промежуточным властным звеном
между министрами и губернаторами.
Однако введение средней ступени
в пирамиду государственного
аппарата противоречило извечному
стремлению почти всех
российских правителей устранять
средостение между верховной
властью и властью на местах.
В предложенном Балашовым
варианте генерал-губернаторства становились
лишним звеном в бюрократической цепочке,
делающим всю систему еще менее проницаемой
для контроля. Поэтому в 1837
г. было решено упразднить генерал-губернаторский
пост для областей центральной России
(кроме Москвы и Санкт-Петербурга) и
оставить его как орган чрезвычайной
политической власти в тех районах, интеграция
которых в Российскую империю по каким-либо
причинам была неполной,
или в тех, где возникала угроза безопасности
государству, а для ее устранения требовались
дополнительные средства бюрократического
контроля. Для остальных
губерний признавался достаточным политический
надзор со стороны губернаторов и их нового
начальства — министерства внутренних
дел. Градовский указывал
на имманентное противоречие целей и характера
их деятельности. Стремясь к унификации,
они в то же время воспринимали —
находящуюся под своим контролем территорию
как выведенную из единой
системы управления. Обладая более широкими,
чем у губернатора, полномочиями, генерал-губернаторы,
конечно, подспудно желали сохранить и
укрепить свой исключительный статус,
поддерживая тем самым режим
чрезвычайного пол ожения на неопределенное
время. По остроумному замечанию
Градовского, "генерал-губернатор, каков
бы ни был его образ мыслей, как бы он ни
был свободен от предрассудков, предан
России и государю, едет во вверенный
ему край с предвзятою идеей, от которой
он ни в каком случае не может освободиться.
Эта предвзятая идея состоит в том, что
край этот есть нечто особое от остального
государства" .
Действительно, институт генерал-губернаторства
мог служить сохранению контроля
Империи над ее лимесами, но не установлению
единообразия территорий в рамках централизованного
государства. Во
второй половине XIX — начале XX вв. институт
генерал-губернаторов довольно
эффективно функционировал на всех
окраинах Российской империи: на Дальнем
Востоке, в Туркестане, на Кавказе, в
Северо-Западном крае, в
Великом княжестве Финляндском.
Александр II проводит очередные
преобразования генерал-губернаторской
системы. При подготовке крестьянской
реформы в 1858 — 1859 гг. он хотел
ввести институт генерал- губернаторов
на всей территории России, предоставив
им максимально широкие полномочия.
Проведение крупнейших в истории
петербургской России социальных преобразований
требовало не только, как принято
говорить сегодня, укрепления
вертикали власти. Необходимо было
наладить механизм государственного надзора
над областями страны, который
позволил бы своевременно
решать нестандартные, нетривиальные
задачи и следить за
тем, чтобы выполнялись они в
строгом соответствии с приоритетами
цен тральной власти.
Однако реализации этих планов
помешало сопротивление со стороны
министерства внутренних дел, глава
которого П.А.Валуев полагал, что генерал-губернаторы
вносят только беспорядок в губернское
управление и способствуют децентрализации
государства. Вся вторая половина XIX
в. проходит в контексте борьбы МВД
и генерал-губернаторов. Министры внутренних
дел П.А.Валуев, Д.А.Толстой, Д.С.Сипягин,
несмотря на расхождения друг с
другом по многим вопросам, были едины
в одном — все губернское управление
должно контролироваться именно их
ведомством, тогда как генерал-губернаторы
с их не до конца определенным
статусом препятствуют нормальной работе
гражданской администрации.
С середины XIX в. число генерал-губернаторств
тает на глазах. Так, в 1856 г. были упразднены
Харьковское и Витебское, в 1866 —
Петербургское, в 1874 — Новороссийское
и Бессарабское, в 1876 — Прибалтийское,
в 1881 г. — Оренбургское и Западно-Сибирское
генерал-губернаторства. В то же время
создавались и новые: в 1882 г. - Степное
(на севере Казахстана), в 1884 — Приамурское.
В связи с необходимостью реанимации
подорванного революционерами государственного
порядка в 1879 г. восстанавливаются
следующие генерал-губернаторства:
Харьковское (упразднено в 1882 г.), Одесское
(упразднено в 1889) и Петербургское, а
в 1905 г. вновь образовано Прибалтийское.
В 1879 — 1880 гг. МВД совместно с Собственной
Его Императорского Величества Канцелярией
удалось добиться некоторой победы над
не вписывавшимся в строгую бюрократическую
иерархию институтом. Основной задачей
генерал-губернаторов была признана борьба
с врагами самодержавия, а все губернские
учреждения оставались в прямом подчинении
губернаторов, то есть и МВД . Генерал-губернаторства
просуществовали до февральской революции
1917 г., затем они все (кроме Финляндского,
упраздненного в октябре 1917 г.) были ликвидированы
новой властью, которая сразу же создала
собственный орган политического надзора
в лице комиссаров Временного правительства,
а после октябрьского переворота — большевистских
комиссаров. Впрочем, в скором времени
"переродившиеся" партийные органы
сами постепенно оказались в плену
либо местных, либо отраслевых интересов,
превратившись в чисто бюрократическую
инстанцию, подменявшую собой административную
власть.
Подведем некоторые итоги
нашего экскурса в историю. Можно
подтвердить, что в реформе В.В.Путина
действительно прослеживается функциональная
аналогия с генерал-губернаторами.
Президентская власть, видимо,
желает создать институт своего рода
"президентских комиссаров" на
местах (подобно комиссарам исполнительной
власти в революционной Франции
XVIII в., да и сейчас там существует
похожий институт префектов), контролирующих
деятельность силовых структур, и
в этом их роль оказывается
аналогичной генерал-губернаторской.
Но такое функциональное сходство
пока не может быть дополнено институциональным,
поскольку правовое и административное
оформление нововведения очень проблематично.
Положение представителей Президента,
естественно, будет сильно отличаться
от генерал-губернаторов 1775 г., ибо
наместникам никогда не предоставят
власть, равную той, каку ю имели
при Екатерине II Потемкин или Румянцев.
Да и потом любая историческая
аналогия так или иначе является
относительной, так как институты
возникают в конкретных исторических
условиях и стопроцентного совпадения
невозможно.
Фактически институт
представителей Президента был
введён распоряжением президента
РСФСР Б.Ельцина “ Об утверждении
Временного Положения о представителях
Президента РСФСР в краях, областях,
автономной области, автономных
округах, Москве и Ленинграде”
от 31 августа 1991 года №33-рп. Затем
был преобразован Указом Президента
Российской Федерации от 15 июля 1992
года № 765 в институт представителей
Президента Российской Федерации.
Затем данный институт был
закреплён в принятой 12 декабря
1993 года Конституции Российской
Федерации, а 5 февраля 1993 года
в Указах Президента Российской
Федерации “О полномочном представителе
Президента Российской Федерации
в субъекте Российской Федерации”
№186 и “О полномочном представителе
Президента Российской Федерации
в регионе Российской Федерации”
от 9 июля 1997 года №696. Возникшие
в 1991 г. новые демократические
властные институты не создали
надежных проводников своего
политического влияния, положившись
поначалу на существующую исполнительную
вертикаль и на неокрепший
институт представителей Президента
на местах. Когда были разрешены
выборы глав субъектов Федерации,
центральные властные институты
утратили важнейший рычаг
политического воздействия на
периферию. Хотя именно этот
компромисс во многом и обеспечил
победу Ельцину на президентских
выборах 1996 года. В период президентства
Б.Ельцина отношения Москвы и
регионов характеризовались постоянным
нарушением взаимных обязательств
и нескончаемым торгом друг
с другом. Игра в федеративные
отношения продолжалась, но отказ
от неуклонного соблюдения Конституции
и отсутствие прочной нормативной
иерархии вызвали в государстве
заметные тенденции к распаду.
Утрата центром возможности
непосредственного воздействия
на принятие субъектом РФ каких-либо
решений сделала неэффективным
механизм, контролирующий соблюдение
Конституции субъектами Федерации
и, конкретно, их руководителями. Указом
президента Ельцина был создан институт
полномочных представителей Президента,
которым вменялось в обязанность не только
информирование главы государства о процессах,
происходящих на местах, но и контроль
над ходом реализации в них федеральных
программ, над использованием федерального
имущества и средств федерального бюджета.
Однако дефицит кадровых и финансовых
ресурсов блокировал эффективную деятельность
данного института3.
А.Моммен пишет: “ Ельцин
во многом сам содействовал своему
последующему ослаблению, допуская автономию
регионов и наделяя избираемых губернаторов,
президентов республик полномочным
правом принятия решений. Стало быть,
необходимо усиление централизации, чтобы
держать под контролем местных
магнатов в регионах. За последние
годы контроль центральной государственной
власти на местах резко ослаб, и разрослись
противоречия между регионами. Системы
исполнительной власти на местах по большей
части являют собой не столько
примеры демократического федерализма,
сколько образчики феодальных (ленных)
владений. При попытках установить
в провинциях порядок, неоднократных
за десятилетие президентства Б.Ельцина,
дело всякий раз быстро стопорилось.
Под давлением местных лидеров,
на словах лояльных к Кремлю, Ельцин
вынужден был отказываться от попыток
рецентрализации государства. Неэффективным
на практике оказывался институт полномочных
представителей президента на местах.
Назначавшиеся президентом ради
нового утверждения его авторитета
в регионах, они на деле превратились
в чисто номинальные фигуры, не
обладающие какими-либо властными полномочиями
либо влиянием, испытывающие
недоверие местных политиков
и управленческих структур”4.
Таким образом давно назрела
корректировка развития федеративных
отношений. Указ В.В. Путина стал первым
шагом на пути реформирования института
исполнительной власти.
Правовой статус полномочного
представителя Президента Российской
Федерации
Из конституционных полномочий
Президента РФ важное значение
имеют назначение и освобождение
полномочных представителей Президента
в регионах России (в силу п. “к”
ст. 83 Конституции РФ). Статус
института полномочных представителей
Президента РФ в регионах до недавнего
времени регулировался Указом
Президента РФ № 696 “О полномочном
представителе Президента в регионе
Российской Федерации” и Положением
о полномочном представителе
Президента РФ в регионе РФ.
В последнее время меры по укреплению
властной вертикали, касающиеся непосредственно
сферы исполнительной власти, проводимые
главой государства, приобретают исключительную
актуальность. Определенный
общественный резонанс вызвал Указ Президента
РФ № 849 от 13 мая 2000 года о
полномочном представителе Президента
в федеральном округе и Положение
о нем, утвержденное данным Указом.
Причем в этом решении главы
государства многие ученые и политики
справедливо усмотрели первый шаг
Президента РФ на пути реформирования
Федерации . Проведение
данной реформы нельзя рассматривать
как попытку нарушения административно-территориального
устройства России, поскольку статус
и целостность субъектов Федерации
сохраняются. Но не вызывает сомнений
то, что данная мера направлена на укрепление
вертикали исполнительной власти в
Российской Федерации, что соответствует
ст. 77,78 Конституции РФ5.
Основной закон Российской
Федерации в пунктах “и” и
“к” статьи 83 гласит: Президент
Российской Федерации формирует
Администрацию Президента Российской
Федерации; назначает и освобождает полномочных
представителей Президента Российской
Федерации. Согласно этому президент Российской
Федерации формирует Администрацию в
качестве своего рабочего аппарата, утверждает
положение об Администрации и положения
об её структурных подразделениях6
Согласно Указу Президента
Российской Федерации “О полномочном
представителе Президента Российской
Федерации в федеральном округе”
от 13 мая 2000 года №849 “полномочный представитель
является федеральным государственным
служащим и входит в состав Администрации
Президента Российской Федерации”. Он
назначается на должность и освобождается
от должности лично Президентом
Российской Федерации по представлению
Руководителя Администрации Президента
Российской Федерации.
Полномочный представитель
Президента Российской Федерации в
федеральном округе является должностным
лицом, представляющим Президента Российской
Федерации в пределах соответствующего
федерального округа. Он обеспечивает
реализацию конституционных полномочий
главы государства в пределах
соответствующего федерального округа.
Полномочный представитель непосредственно
подчиняется Президенту Российской
Федерации и подотчетен ему. Он назначается
на должность на срок, определяемый
Президентом Российской Федерации,
но не превышающий срока исполнения
Президентом Российской Федерации
своих полномочий.
Руководитель Администрации
Президента Российской Федерации определяет
порядок взаимодействия между полномочными
представителями и их аппаратами
и другими подразделениями Администрации
Президента Российской Федерации (Указ
Президента РФ от 30.01.2001 N 97)
Полномочный представитель
в своей деятельности руководствуется
Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами, указами
и распоряжениями Президента
Российской Федерации, распоряжениями
и иными решениями Руководителя
Администрации Президента Российской
Федерации (Указ Президента РФ
от 30.01.2001 N 97).
Заместители полномочного представителя
являются федеральными государственными
служащими и входят в состав Администрации
Президента Российской Федерации.
Назначение на должность
первого заместителя полномочного
представителя осуществляется Президентом
Российской Федерации по представлению
Руководителя Администрации Президента
Российской Федерации (Указ Президента
РФ от 21.06.2000 N 1149)