Основы государственного управления в РФ

Оценить роль договоров в  реализации федеративных отношений  весьма не просто. Они нередко способствовали решению конкретных практических вопросов жизни субъектов РФ, заметно снижали  конфликтность отношений, но зато усилили  «ассиметрию субъектов РФ и в целом центробежные процессы в стране» См.: Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектами//Журнал российского права. 2004. №8..

Развитие российской государственности  потребовало поиска рациональных путей  реализации положений Конституции  РФ, затрагивающих вопросы разграничения  предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Цель заключается в том, чтобы решение публичной властью  стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне, который способен сделать это наиболее эффективно, с обеспечением вытекающих из Конституции  РФ принципов, гарантий и стандартов. В этой связи вопрос о разграничении  предметов ведения и полномочий - центральный вопрос федеративных отношений.

Президент РФ в своих Посланиях  Федеральному Собранию отмечал важность разграничения полномочий федеральных  органов власти и органов власти субъектов Федерации по предметам  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Здесь еще немало проблем, что «связано, прежде всего, с вертикальной разбалансированностью исполнительной власти, когда между ее уровнями нет четкого разграничения полномочий, а, следовательно, и ответственности перед населением за их осуществление» См.: Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Д.К.Козак. Журнал российского права. №5. Май 2002 г..

Так, в сфере исполнительной власти осуществляется взаимодействие между Президентом РФ и главами  исполнительной власти субъектов РФ, или Правительством России и органом  исполнительной власти субъектов РФ.

Часть 2 ст. 85 Конституции  РФ предусматривает право Президента РФ приостанавливать действие актов  органов исполнительной власти субъектов  РФ в случае противоречия этих актов  Конституции РФ и федеральным  законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина доя решения  этого вопроса соответствующим  судом.

По мнению А.В.Безрукова, «дело в том, что ст. 77 Конституции РФ устанавливает единую систему исполнительной власти лишь в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Однако согласно ч.4 и 6 ст.76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах его ведения, действует нормативно правовой акт субъекта РФ» См.: Проблемы взаимодействия РФ и ее субъектов в сфере исполнительной власти. А.В.Безруков. Журнал российского права. №1. Январь 2001 г..

Нельзя согласиться с  мнением А.В.Безрукова о том, что «Президент вправе реализовывать свои полномочия лишь в указных пределах, тогда как ч.2 ст. 85 значительно расширяет его прерогативу» См.: Проблемы взаимодействия РФ и ее субъектов в сфере исполнительной власти. А.В.Безруков. Журнал российского права. №1. Январь 2001 г..

Мы считаем, что в этом вопросе данное право Президента РФ закрепляется в ст. 29 Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации». Согласно этой статье Президент РФ вправе приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в  случае противоречия этого акта Конституции  РФ. Данное право Президента России проистекает из его статуса гаранта  Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80), из принципов  единства системы государственной  власти (ч. 3 ст. 5) и единства системы  исполнительной власти (ч.2 ст. 77).

Взаимодействие в сфере  исполнительной власти осуществляется не только Президентом РФ и Главами  регионов, но и между главами других органов государственной власти субъектов РФ. Здесь речь идет о  месте и роли института полномочных  представителей Президента РФ в федеральных  округах.

Во время проведения реформ меры по укреплению властной вертикали, касающиеся непосредственно сферы  исполнительной власти, проводимые главой государства, приобретают исключительную актуальность.

Определенный общественный резонанс вызвал Указ Президента РФ № 819 от 13 мая 2000 г. о полномочном представителе  Президента в федеральном округе и Положение о нем, утвержденное данным Указом См.: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. Российская газета. 16 мая. 2000 г..

Проведение данной реформы  нельзя рассматривать как попытку  нарушения административно территориального устройства России, поскольку статус и целостность субъектов Федерации  сохраняются. Но вызывает сомнение то, что данная мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в  Российской Федерации, что соответствует  ст. 77, 78 Конституции РФ. Это признал  сам глава государства в своем  Послании Федеральному Собранию России, где говорится о том, что суть данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для  упрочнения федерализма См.: Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Федеральному собранию Российской Федерации. 8 июля 2000 года//Российская газета. 2000 г. 11 июля..

Конституция Российской Федерации  указывает на три способа разграничения  предметов ведения и полномочий - конституционный, договорный и законодательный. Основной закон России определяет предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения, а также  полноту государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Конституции России не используется термин «исключительное» ведение Федерации, но содержание вопросов ст. 71 Конституции, раскрывающие содержание суверенитета Российской Федерации, позволяет  их оценивать именно в этом качестве. «Исключительность» предметов ведения  Российской Федерации, согласно ст. 76 Конституции  российской Федерации, выражается, прежде всего, в том, что по предметам  ведения Российской Федерации принимаются  федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие  прямое действие на всей территории Российской Федерации. Поэтому органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  могут осуществлять по предметам  ведения Российской Федерации лишь в исполнительно-распорядительные полномочия, но только в случаях  и пределах, установленных Федерацией.

Проблема разграничения  полномочий органов государственной  власти особенно актуальна для сферы  совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Конституция Российской Федерации  не содержит перечня предметов ведения  субъектов Российской Федерации. Формулировка ст. 73 Конституции говорит о полноте  государственной власти субъектов  Российской Федерации, которой они  обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного  ведения.

Сами предметы ведения  в Конституции РФ сформулированы не совсем удачно - они не разграничены по характеру оказываемого воздействия  на сферы правового регулирования  и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия органов государственной власти.

В результате все смешалось: федеральная государственная собственность  и гражданское законодательство, природопользование и земельное, водное, лесное законодательство и т.д. Если для предметов ведения Российской Федерации это «переплетение» терпимо, то для совместных предметов ведения  такая структура неприемлема.

Некоторые предметы ведения  сформулированы слишком пространно, неконкретно, что позволяет толковать  их расширительно, - например, «федеративное  устройство и территория Российской Федерации», «кадры судебных и правоохранительных органов».

 

8 Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении

 

Законность - это конституционный принцип функционирования всех ветвей государственной власти Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Законность - это точное и  неуклонное соблюдение и исполнение законов и подзаконных актов  государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями.

Законность основывается на следующих принципах:

1) верховенство Конституции  РФ и законов (ст. 4 Конституции  РФ), то есть обязательное исполнение  и соблюдение на территории  РФ Конституции и законов, которые  должны быть первичными; подзаконные  акты производны от них, следовательно,  принимаются в соответствии с  законами и во их исполнение;

2) недопустимость противопоставления  законности и целесообразности. Законы определяют общие правила  поведения, подзаконные акты конкретизируют  указанные предписания с целью  решения поставленных задач при  осуществлении деятельности. В этих  случаях целесообразность действий  не должна выходить за рамки  закона. Деятельность осуществляемая не в рамках закона, неприемлема и противоправна;

3) гарантированность прав  и свобод личности. Человек, его  права и свободы являются высшей  ценностью. Признание, соблюдение  и защита прав и свобод человека  и гражданина - обязанность государства  (ст. 2 Конституции РФ). Это достигается  путем создания условий (гарантий) для реализации прав и свобод  гражданина и человека. Гарантированность  прав и свобод личности связана  с гарантиями законности: политическими,  экономическими, социальными и правовыми  (юридическими);

4) создание обстановки  неотвратимости ответственности  в случае нарушений.

Государственная дисциплина - это сознательное соблюдение законов и иных правовых актов субъектами права. При этом законность выступает основой дисциплины.

Обеспечение законности в  управлении есть совместная деятельность лиц и организаций по точному  и неуклонному исполнению, использованию, соблюдению и применению законов  и подзаконных актов в сфере  управления. Такая деятельность направлена:

- на недопущение нарушений  в деятельности органов исполнительной  власти и их должностных лиц  тех требований и предписаний,  которые закреплены в действующих  законах и подзаконных актах  и которыми они руководствуются  в своей повседневной работе;

- на своевременное и  оперативное выявление, пресечение  и устранение таких нарушений;

- на установление причин  и условий, им способствующих; на разработку и принятие мер,  направленных на устранение причин  и условий нарушения законности  и дисциплины;

- на привлечение к юридической  ответственности виновных в нарушении  законности и дисциплины.

В Российской Федерации различают следующие способы обеспечения законности:

а) контроль;

б) надзор;

в) контрольно-надзорная  деятельность.

Контроль является довольно широкой и объемной правовой категорией и рассматривается как функция государственного управления, как определенный этап (стадия) в управленческом цикле, как способ обеспечения законности.

Посредством контроля его  субъекты выясняют, соответствуют ли деятельность органов исполнительной власти, действия должностных лиц, граждан  и их объединений, осуществляемые в  сфере управления, установленным  правовым нормам.

Надзор - это функция специальных государственных органов по систематическому наблюдению за точным и неуклонным соблюдением законов и иных нормативных актов, осуществляемая в отношении неподчиненных им граждан и юридических лиц с целью обеспечения законности, безопасности общества, государства и граждан.

Функции по контролю и надзору  возложены на федеральные органы исполнительной власти, как правило, созданные в организационно-правовой форме федеральной службы.