Методы убеждения и принуждения в административном праве

Система органов исполнительной власти весьма многообразна. Огромная территория страны, 89 различных по многим факторам субъектов  РФ (экономические, социальные, географические условия регионов и территорий и  т.п.) - всё это неизбежно сказывается  на решении организационных проблем, связанных с построением такой  системы государственного управления хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством, каковая могла бы с наибольшей эффективностью способствовать реформированию жизни России.

Критерии, в соответствии с которыми действующие  органы исполнительной власти могут  быть разбиты на определённые классификационные  группы, различны. Их может быть достаточно много, если принимать во внимание все  возможные оттенки характеристики той или иной группы таких органов. Поэтому предлагается наиболее значительная, т.е. имеющая принципиальное значение, их классификация.

1. Исходя  из федеративного государственного  устройства РФ, на первый план  выдвигается территориальный масштаб  деятельности исполнительных органов.  В соответствии с данным критерием  из единой системы выделяются:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов РФ;

Последняя группа наиболее разнообразна, так  как включает в свой состав соответствующие  органы республик, краёв, областей, городов  федерального значения, автономной области  и автономных округов.⁷

Органы  исполнительной власти субъектов РФ по своей организационной сути также  можно характеризовать как территориальные, так как их компетенция ограниченна  территорией данного субъекта. Однако, учитывая, что в составе этих субъектов  есть государства (республики) и административно-территориальные  единицы (т.е. собственно территории), для их общей характеристики стал всё чаще использоваться термин региональное управление.

В качестве одного из проявлений территориального принципа построения системы органов  исполнительной власти иногда называют образование местных исполнительных органов. Однако ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не содержит никаких упоминаний такого рода органах. Даже территориальные  органы, которые образуются федеральными органами исполнительной власти в субъектах  Федерации, подобным образом не характеризуются.

2. Исходя  из установленного порядка образования  органов исполнительной власти, выделяются:

а) исполнительные органы, формирование которых в соответствии с пунктом «г» ст. 71 Конституции РФ отнесено к ведению РФ. Имеются в виду федеральные органы исполнительной власти.

На федеральном  уровне все основные вопросы образования  органов исполнительной власти сконцентрированы в руках Президента РФ. Указом Президента «О системе федеральных органов  исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. установлено, что создание федеральных  органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства РФ.

Кроме того, на федеральном уровне решаются вопросы образования федеральными органами исполнительной власти для  осуществления своих полномочий в субъектах Федерации территориальных  органов и назначения соответствующих  должностных лиц (ст. 78 Конституции  РФ);

б) исполнительные органы, формирование которых в соответствии со ст. 43 Конституции РФ и соответствующих статей республиканских конституций, уставов краёв, областей и т.п. отнесено к ведению субъектов РФ (ст. 63 Конституции Республики Бурятия; ст. 22 Устава (Основного закона) Оренбургской области).

На республиканском  уровне порядок образования органов  исполнительной власти в деталях  различен. Решающую роль здесь играют высшие должностные лица республик  главы государств, президенты - главы  исполнительной власти (ст. 54 Конституции  Республики Ингушетия; ст. 85 Конституции  Республики Коми).

В краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах  порядок примерно такой же. Так, губернатор Ставропольского края формирует  исполнительный орган - Правительство  края, являясь одновременно его председателем (ст. 63 Устава - Основного закона Ставропольского  края); глава администрации Читинской  области формирует аппарат областной  администрации (ст. 38 Устава - Основного  закона Читинской области) и т.п. В ведении московских властей (мэрия, правительство) находится формирование органов исполнительной власти - отраслевых и функциональных органов городской  администрации (ст. 52, 54 Устава - Основного закона г. Москвы).⁸

3. Органы  исполнительной власти можно  различать и по характеру компетенции.  С этих позиций выделяются:

а) органы исполнительной власти общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех или широкого круга объектов по вопросам основным их деятельности. Это - Правительство РФ, правительства республик, входящих в состав РФ, а так же правительства (администрации), созданные в некоторых краях, областях, городах федерального значения, автономные области, автономных округах. Во многих случаях на территориальном и региональном уровнях ими руководят губернаторы;

б) органы исполнительной власти отраслевой компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении полученных им сфер отраслевой деятельности. Как правило, это - федеральные и республиканские министерства, иные отраслевые исполнительные органы;

в) органы исполнительной власти межотраслевой компетенции, которые по порученной им сфере деятельности координируют деятельность иных исполнительных органов. Как правило, это - государственные комитеты, федеральные комиссии, а так же аналогичные органы субъектов Федерации (например, государственные комитеты в республиках);

г) органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют различного рода регулятивные, разрешительные, контрольные и надзорные функции в различных сферах управленческой деятельности (например, федеральные надзоры).

4. По  порядку разрешения подведомственных  вопросов различаются коллегиальные  и единоначальные органы исполнительной  власти. К числу первых относятся  правительства, государственные  комитеты, федеральные комиссии, а  также администрации субъектов  РФ, если это прямо зафиксировано в их статусе.⁹

Так, наиболее важные вопросы глава администрации  Архангельской области выносит  на рассмотрение на возглавляемого им консультативного органа - совета администрации  области. Члены совета назначаются  главой администрации (ст. 27 Устава Архангельской  области). А Уставом Псковской  области предусмотрено образование  коллегии администрации области (ст.40).

Вопросы здесь решаются по принципу большинства  голосов. Единоначальными являются, как правило, все остальные исполнительные органы, прежде всего министерства. Единоначально может действовать  и соответствующая администрация. Единоначалие тесно переплетается  с началами коллегиальности на уровне обсуждения ведущих вопросов. Для  этих целей в министерствах, например, создаются коллегии, различного рода консультативные и иные советы.

5. В  качестве критерия классификации  исполнительных органов используется  также способ их создания. С  таких позиций можно различать:

а) исполнительные органы, образуемые в установленном порядке. Таких органов большинство как на уровне РФ, так и её субъектов (например, образование министерств и иных исполнительных органов главами государств или главами исполнительной власти);

б) в отдельных случаях используется способ избрания. Однако он не распространяется на тот или иной исполнительный орган, а относится к тем должностным лицам, которые возглавляют соответствующий исполнительный орган. Так, избирается Председатель Правительства Республики Хакасия (ст.89 Конституции Республики Хакасия); избираются главы администраций субъектов РФ, не являющихся республиками (например, мэр г. Москвы); избираются президенты республик, являющиеся главами исполнительной власти (например, ст. 71 Конституции Республики Бурятия).

6. Разнообразны  организационно-правовые формы органов  исполнительной власти. Здесь довольно  много различных модификаций,  очень часто происходят изменения,  в силу чего устойчивым данный  вид классификации признать не  представляется возможным. Тем  не менее, по данному критерию  сейчас доступны для выделения:

а) правительства (РФ, входящих в её состав республик, городов федерального значения, а также в отдельных краях, областях);

б) министерства (федеральные, республиканские);

в) государственные комитеты (федеральные и республиканские);

г) федеральные комиссии, российские агентства, федеральные службы, федеральные надзоры (только на федеральном уровне);

д) администрации или мэрии (в субъектах федерации, не являющимися республиками);

е) департаменты, главные управления, управления, комитеты, отделы, структурные подразделения органов исполнительной власти либо самостоятельные органы управления в субъектах Федерации (см., например, ст. 69 Устава - Основного закона Тамбовской области).¹⁰

Глава III. Основные принципы организации и  деятельности органов  исполнительной власти.

Принципы, на базе которых строится и функционирует  система органов исполнительной власти, предопределяется современными особенностями организации государственной  власти РФ, закреплёнными в её Конституции 1993 г.

Основополагающее  значение для исполнительной власти в её современном виде имеет то, что в соответствии со ст. 10 Конституции  РФ она представляет собой оснащённую необходимыми атрибутами ветвь единой по своей государственно-правовой сути государственной власти. При этом главное, принципиальное состоит в  том, что в рамках разделения властей  органы исполнительной власти (равно  как законодательные и судебные) самостоятельны. Данный принцип выражается прежде всего в том, что органы исполнительной власти не находятся  в организационном подчинении у  органов законодательной власти, имеют собственное функционально-компетенционное  выражение, позволяющее им действовать, выражая исполнительство в качестве своей особой функции, вторжение  в которую для других государственных  органов недопустимо.

К этому  следует добавить некоторые особенности  проявления самостоятельности органов  исполнительной власти. Имеется в  виду, прежде всего значительный объём  президентского влияния на организацию  и деятельность этих органов, а также  недостаточно развитый институт парламентского контроля за ними.

Единство  системы органов  исполнительной власти.

Одним из принципов современной организации  и деятельности органов исполнительной власти является то, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам  совместного ведения РФ и её субъектов  они образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ст. 77 Конституции РФ). Из этого вытекает, что система  органов исполнительной власти субъектов  РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. На подобной же основе формируется и аппарат федеральной исполнительной власти.

Единство  системы исполнительной власти органически  перерастает в единство системы  органов исполнительной власти в  общегосударственном масштабе. Оно  связывает воедино по целевому назначению и по соотношению с иными органами государственной власти федеральные  органы исполнительной власти с исполнительными  органами любого иного внутригосударственного уровня. Но это единство не носит  на себе отпечаток административной подчинённости как цементирующего всю систему начала, хотя, разумеется, изолировать одного звена системы  от других исключается.