Ко второй группе ("пассивного
сопротивления") можно отнести
большинство субъектов Федерации,
руководители которых прагматично
движутся "в русле общей политики",
не поспешая, но и не демонстрируя "особой"
позиции. В таких регионах, как правило,
до конца 1996 года проведены выборы органов
местного самоуправления. Разработка
законодательства ограничивается закреплением
статуса органов государственной власти
и условиями формирования органов местного
самоуправления, регламентация же вопросов
обеспечения деятельности органов местного
самоуправления откладывается под предлогом
неготовности федерального законодательства.
При проведении второго, "экономического"
этапа, особенно болезненно воспринимаемого
государственной властью данных
субъектов Федерации, федеральная
власть уже может опираться на практически
сформированный на первом этапе реформы
слой муниципальных деятелей, используя
методы давления: как "сверху" - через
стимулирование и координацию деятельности
субъектных законодателей в целях создания
единого правового поля для деятельности
местного самоуправления; так и "снизу"
- через участие органов местного самоуправления
в формировании законодательных и представительных
структур на уровне субъекта Федерации,
а также лоббирование практических интересов
муниципалитетов в исполнительных органах
государственной власти.
Ну и, наконец, третью группу
("активного сопротивления") составляют
субъекты Федерации, руководители которых
декларируют и осуществляют "особый
путь" под прикрытием псевдонациональной
или псевдореформаторской риторики. В
этих регионах, как правило, понадобилось
не менее года, чтобы избрать правомочные
законодательные органы государственной
власти, так и не сумевшие обрести политическую
самостоятельность. В связи с этим законодательная
база, как правило, противоречит федеральному
законодательству либо не разработана,
представительные органы местного самоуправления
избраны частично, либо не избраны, местные
органы власти составляют единую систему
исполнительной власти и не могут являться
опорой федерального центра в проведении
реформы.
Руководители таких регионов, конечно,
за реформы и за демократию,
но... "поэтапную", "с учетом
национальных традиций", иначе
- "раздрай по вертикали", "эскалация
сепаратистских настроений". Наиболее
типична легальная аргументация: "...делегирование
полномочий местному самоуправлению должно
идти поэтапно: вначале субъекту Федерации,
а затем уж... на места", "субъект (читай
- руководитель) сам вправе определять
степень готовности населения к самоуправлению".
Субъекты Федерации этой группы, кроме
позиции руководителей, объединяет также
сходное геостратегическое положение:
как правило, богатые сырьевые или финансово-экономические
ресурсы при политических (повышенный
статус самостоятельности) или географических
(пригранич-ное положение, отдаленность
от Центра) возможностях самостоятельной
их реализации. Где-то выборы не назначались,
а где-то раз за разом "из-за неявки избирателей"
проваливались. Влияние на внутриполитические
процессы в регионе реальной позиции первого
лица в таких условиях огромно, если не
определяюще.
И именно руководители этих
регионов, "с учетом имеющегося
опыта", наиболее последовательно
и непримиримо критикуют как Федеральный
закон "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации", так и конституционные принципы
местного самоуправления.
Вряд ли это можно назвать
укреплением демократии, да и
государственности тоже.
Такая ситуация ставит вопрос
для федеральной власти. Должно
ли местное самоуправление формироваться
по единым общероссийским принципам
(принципам, а не моделям!) - и объективно
сдерживать сепаратистские амбиции региональных
вождей, цементировать государственность
в условиях не оформившегося, не устоявшегося
федерализма. Или, при откровенном игнорировании
федерального закона и свободном трактовании
соответствующих положений Конституции
России, организация местной власти в
таких сверхсамостоятельных регионах
будет строиться по своим правилам, под
своих властителей, то есть способствовать
усилению "регионализа-ции" в интересах
узких административно-экономических
"элит", в ущерб как общегосударственным
интересам, так и интересам населения
этих регионов.
Каковы возможные рычаги воздействия
государственной власти Российской
Федерации по преодолению такого
правового сепаратизма, выражающегося
в фактическом ограничении части населения
Российской Федерации в пользовании полным
объемом гражданских прав и свобод, гарантированных
Конституцией России?
Прежде всего - скорейшая разработка
и принятие на федеральном
уровне правового механизма, обеспечивающего
соответствие "субъектного" законодательства
Конституции Российской Федерации и федеральному
законодательству. И тут сложность, может
быть, не в самом механизме, а, скорее, в
том, как его "встроить" в действующую
Конституцию, в сложную систему правовых
взаимоотношений федерального центра
и субъектов Федерации.
Федеральный закон "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
предусматривает ответственность органов
местного самоуправления как перед населением,
так и перед государством. Но такая ответственность
до сих пор не предусмотрена для органов
государственной власти субъектов Федерации!
Наряду с неизбежным использованием
вышеперечисленных правовых механизмов,
федеральный центр просто обязан в постоянном
и тесном взаимодействии с вновь избранными
руководителями органов государственной
власти регионов использовать все имеющиеся
в его арсенале методы принуждения и убеждения,
чтобы постепенно сглаживать различие
в социальном и экономическом уровне обеспечения
политических прав и свобод граждан, в
том числе и права на осуществление местного
самоуправления, - то, что и делает нас
гражданами единого государства.
Таким образом, одной из главных
и политически сложных задач
второго этапа реформы местного
самоуправления, имеющего целью создание
условий организационной и экономической
самостоятельности местного самоуправления,
выявляется необходимость осмысленных
действий федерального Центра по законодательному
обеспечению федеральных гарантий формирования
экономической базы местного самоуправления
и его правовой защиты, а также формированию
в регионах группы интересов, обеспечивающих
поддержку и проведение реформы на уровне
государственной власти субъектов Федерации.
Огромное значение для успешного
решения этих проблем может и должно оказать
усиление роли и влияния на региональном
уровне муниципальной группы, ее участие
в формировании субъектного законодательства
по вопросам местного самоуправления.
Понимание необходимости влияния на этот
процесс должно привести к активному участию
муниципального уровня в формировании
законодательных органов власти субъектов
Федерации (только в 1997г. прошли выборы
законодательных органов в 36 регионах!).
Возможно использование следующих
организационных форм такого участия:
через
поддержку на выборах от своих
территорий конкретных кандидатов, выступающих
носителями
"муниципального заказа" в целом
и лоббирования конкретных интересов
данной территории;
через непосредственное участие
в выборах и работе законодательного
органа государственной власти
представителей муниципальной власти,
включая и непосредственно глав
муниципальных образований;
наконец, наиболее кардинальная
и эффективная форма защиты
муниципальных интересов в
законодательном органе - двухпалатная
система организации деятельности регионального
парламента
(вторая палата формируется прямым
делегированием представителей
муниципальных образований по
типу Совета Федерации).
Первый метод понятен и наиболее
распространен в технологии формирования
и деятельности любого представительного
органа власти, и проблема тут только в
своевременном осознании самими муниципальными
образованиями и их лидерами необходимости
целенаправленного проведения такой политики,
как противовеса избирательным кампаниям
политических и коммерческих структур.
Второй подход, в силу недостаточной
проработанности федерального и
регионального законодательства, вызывает
ряд вопросов. В целом ряде субъектов Федерации
считается само собой разумеющимся, что
назначенные ранее главы местных администраций,
широко представленные в региональных
парламентах образца 1993-1996гг., в случае
своего избрания главами муниципальных
образований вынуждены будут покинуть
стены региональных парламентов и не смогут
участвовать в следующих выборах.
Однако правовой анализ по этому вопросу
показывает, что действующее федеральное
законодательство не содержит запрета
на осуществление депутатской деятельности
в законодательных (представительных)
органах государственной власти субъекта
Российской Федерации гражданами, являющимися
выборными должностными лицами местного
самоуправления.
Возможные соответствующие ограничения
могут быть предусмотрены региональными
законами (в том числе и по вполне понятному
желанию исполнительной власти избежать
законодательного влияния на процесс
разграничения полномочий и собственности,
квалифицированного контроля за своей
деятельностью со стороны профессионально
подготовленных представителей муниципального
уровня), но вряд ли это приведет к долговременному
желаемому результату. Тем более, что в
подавляющем большинстве регионов эти
вопросы до настоящего времени просто
не урегулированы, и принципиально этот
вопрос, видимо, будет разрешен в текущем
году на уровне федерального законодательства
(тут можно ожидать довольно ожесточенных
баталий в обеих палатах Федерального
Собрания).
Что же касается внедрения
в систему организации государственной
власти на уровне регионов двухпалатного
устройства представительной власти,
то это наиболее непроработанный, но, на
мой взгляд, и наиболее эффективный способ
согласования интересов населения, муниципальных
образований и государственной власти
субъектов Федерации. Кроме отечественного
исторического опыта (губернские земские
собрания в России формировались исключительно
путем прямого делегирования представителей
уездных земств), есть достаточно широко
распространенная зарубежная практика
использования такого принципа, особенно
в государствах с федеративными принципами
устройства. Заслуживают внимательного
анализа и попытки отработать подобную
модель в Свердловской области, ряде других
субъектов Российской Федерации. В любом
случае, было бы целесообразно предусмотреть
возможность использования принципа двухпалатности
в федеральном законе об общих принципах
организации представительных и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Федерации.
Необходимо заметить, что задача
муниципальной группы в некоторой
мере облегчается тем, что объективно
в усилении роли муниципального
уровня при формировании региональных
парламентов должны быть заинтересованы
все три уровня власти: муниципальный,
региональный и федеральный. Последние
крайне нуждаются в конструктивности
взаимодействия региональных законодателей
с исполнительной властью и отходе от
излишней идеологизации неизбежных противоречий
между представительной и исполнительной
властью. Кроме того, для федеральной власти
принципиально важен качественный состав
региональных парламентов, обеспечивающий
политическую лояльность или хотя бы предсказуемость
своего председателя, обладающего в качестве
члена Совета Федерации полновесным голосом
при решении важнейших вопросов на федеральном
уровне.
Все же, несмотря на то, что
на федеральном уровне государственной
власти остается еще достаточно
других нерешенных вопросов, с
принятием Федерального закона "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
и проведением на его основе муниципальных
выборов, дальнейшее развитие реформы
местного самоуправления переместилось
на уровень субъектов Российской Федерации,
войдя в прямую зависимость от мудрости
и ответственности руководителей органов
государственной власти субъектов Федерации,
от отношения к этому вопросу законодателей
в региональных парламентах.