Столь длительный путь от проекта
до Закона объясняется очень
жестким противостоянием сторонников
и противников местного самоуправления
как в субъектах Федерации,
так и в Правительстве, Совете
Федерации, Администрации Президента.
С 1 сентября 1995г. (дата опубликования
в "Российской газете") Федеральный
закон "Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации" вступил
в действие.
Основная задача, решаемая данным
законом, - обеспечение САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ
(главное для закона слово!) местного самоуправления,
гарантированной Конституцией Российской
Федерации. Это достигается через:
право на самостоятельность населения
в формировании органов местного
самоуправления для решения своих
повседневных проблем (вопросов местного
значения) и самостоятельность этих органов
от государственной структуры управления
(системы органов государственной власти),
реализующей, как правило, интересы государства
"вообще" - то есть ориентирование
органов местного самоуправления прежде
всего на интересы населения, их избравшего;
способность органов местного
самоуправления решать проблемы
избравшего их населения (законодательное
наделение необходимой для этого
неотъемлемой компетенцией и
соответствующими правовыми гарантиями);
возможность населения и его
органов местного самоуправления
реально решать свои проблемы,
- то есть наличие у местного самоуправления
финансово-экономической базы и права
самостоятельно ею распоряжаться.
Таким образом, Федеральный закон
" Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
- это не только и не столько закон о самостоятельности
местной власти (хотя это, безусловно,
важнейшее условие), это закон о реальных
механизмах осуществления народовластия
в России. Он устанавливает порядок реализации
прав граждан на местное самоуправление,
предоставляет населению широкую свободу
в выборе форм его осуществления, определения
структуры органов местного самоуправления.
В законе четко разграничены полномочия
органов местного самоуправления и органов
государственной власти и установлены
обязательные прямые выборы населением
органов местного самоуправления.
Из текста закона следуют три
направления реализации его положений:
- создание
законодательной и нормативной базы местного
самоуправления;
- создание
организационных структур местного самоуправления;
- проведение
разграничения полномочий, финансов и
собственности (включая землю) между органами
государственной власти и органами местного
самоуправления.
Эти направления должны реализовываться
(в рамках их компетенции):
на федеральном уровне - органами
государственной власти Российской
Федерации;
на уровне субъекта Федерации
- органами государственной власти
соответствующего субъекта Федерации;
на уровне местного самоуправления
- населением муниципальных образований
и созданными им органами местного самоуправления
Но прописать все в деталях
Федеральный закон не может,
да и не должен, так как Конституция
Российской Федерации предусматривает,
что установление общих принципов организации
местного самоуправления, развивающих
конституционные положения о местном
самоуправлении, относится к совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Ряд наиболее крупных "блоков" вопросов
должны быть разрешены в федеральном законодательстве
- это прежде всего вопросы, которые трудно
решаются на уровне области, республики:
собственность, земля, финансы, урегулирование
конфликтов между местным самоуправлением
и органами государственной власти субъекта
Российской Федерации (первый шаг в этом
направлении сделан законодателем в новом
Гражданском Кодексе, где впервые субъектом
гражданских отношений наряду с Российской
Федерацией и субъектами Федерации выступают
и муниципальные образования).
Основная же масса организационных
вопросов должна определяться законодательством
субъектов Российской Федерации и уставами
самих муниципальных образований, так
как при осуществлении местного самоуправления
особенно велика роль местных условий
и традиций. В организации местного самоуправления
в субъектах Российской Федерации не должно
быть единообразия. Задача законодателя
заключается в том, чтобы при необходимом
многообразии и учете местных традиций
в законодательстве субъектов Российской
Федерации не допустить прямого или косвенного
ограничения прав населения на самостоятельное
осуществление местного самоуправления,
закрепленное в Конституции Российской
Федерации.
§2.
ОПЯТЬ В СЕРЕДИНЕ
ПУТИ
К
началу
1997 года реформа местной власти
постепенно приблизилась ко второму
своему этапу: Федеральный закон
"Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
не только должен получить свое развитие
в соответствующем законодательстве регионов,
но и быть принят "к исполнению" единой
системой государственных органов исполнительной
власти в Российской Федерации, которую
согласно части 2 статьи 77 Конституции
Российской Федерации образуют федеральные
органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Федерации.
Понятно, что реализация федерального
закона впрямую зависит от того, как
будет задействована государством эта
система, от отношения к реформе конкретных
государственных чиновников (министров,
губернаторов, прокуроров и т.п.), от их
заинтересованности в результатах реформы.
Поскольку государство приняло на себя
обязанность гарантировать местное самоуправление
граждан, закрепив это обязательство в
статье 12 Конституции Российской Федерации,
структуры и должностные лица государственной
власти просто не имеют права руководствоваться
категориями типа: "народ не дозрел",
"общество не готово", "преждевременно".
Так должно быть в нормально
организованном государстве. Не
так в России... Государственной власти,
принявшей законодательное решение о
необходимости каких-либо действий, приходится
преодолевать сопротивление не столько
политической оппозиции, сколько исполнительного
аппарата, содержащегося из государственной
казны именно в целях реализации государственной
политики! Но, желая реально что-то изменить
к лучшему в устройстве российского государства
и жизни в нем, не учитывать сегодняшнюю
российскую "специфику" управления
просто опасно.
Любая реформа в государстве
должна иметь свою четко обозначенную
цель, стратегию и тактику ее
достижения, этапы реформирования,
определение общественно-правовых
механизмов и социальных групп, заинтересованных
в проведении реформы и способных этими
механизмами воспользоваться.
Говоря о реформе местного
самоуправления, а более точно
- о реформировании местной власти
на принципах самоуправления, необходимо
отметить отсутствие какого-либо
"общественного договора", нормативного
документа на федеральном уровне, определяющего
все перечисленные элементы осмысленного
реформирования. Соответствующие статьи
Конституции России в лучшем случае могут
рассматриваться как некая конечная цель,
декларация "о намерениях" государственной
власти и "правах" населения в этой
области. Программа государственной поддержки
местного самоуправления, несмотря на
ее большую значимость, также является
скорее предварительными обязательствами
федерального уровня государственной
власти, чем стратегией реформы. В связи
с отсутствием концепции реформы, деятельность
время от времени возникающих на федеральном
уровне структур по реформе местного самоуправления
была совершенно не скоординирована, фрагментарна
и часто противоречива.
Кроме того, длительная, более полутора
лет, борьба за законодательное
закрепление конституционных принципов
местного самоуправления, завершившаяся
вступлением в действие Федерального
закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации", выявила три основные категории
государственных структур и чиновников,
объединенных неприятием не тех или иных
моделей организации, а именно самих принципов
местного самоуправления.
Группа первая: чиновники среднего
уровня ряда федеральных министерств
и ведомств - прежде всего тех, в принципах
работы и взаимодействия с регионами которых
предполагаются в ходе реформы кардинальные
изменения (Минфин, Минэкономики и т. п.).
Их позиция, публично не афишируемая,
выражается в "тихом" саботировании,
затягивании подготовки необходимой для
реализации закона нормативной базы, проведении
иных принципов финансово-экономического
взаимодействия органов государственной
власти с местным самоуправлением через
многочисленные проекты разрабатываемых
ими других законов (налоговый кодекс
и т. п.).
Наибольшую сложность противодействие
этой группы составляет на
этапе разработки нормативных документов,
направленных на реализацию соответствующих
федеральных законов через компетенцию
их министерств и ведомств.
Меры нейтрализации сопротивления
данной группы при наличии
политической воли власти сколь
традиционны, столь и эффективны
- "власть употребить". Планы
мероприятий, сроки исполнения, ответственные
должностные лица, контроль за исполнением
с последующими административными санкциями
- человечество не придумало ничего более
оригинального для того, чтобы заставить
механизм бюрократии вертеться в целях
реализации политических решений.
Группа вторая: руководители органов
государственной власти (и прежде
всего - исполнительных) ряда субъектов
Федерации.
Это, пожалуй, главная и самая
сильная группа. В основе ее
сопротивления лежит не просто
желание сохранения определенного
объема властных полномочий, но,
что гораздо существеннее, реальное
обладание и распоряжение собственностью,
то есть самый сильный стимул сопротивления
- экономический интерес.
Этому способствует сегодняшняя
почти полная утрата федеральным
уровнем какого-либо значимого
как административного, так и
экономического контроля за распоряжением
государственной собственностью и ресурсами
в субъектах Федерации, не говоря уже о
влиянии на политические процессы в регионах.
На анализе и методах "прохождения"
этого слоя сопротивления необходимо
остановиться отдельно и более
подробно.
И, наконец, группа третья: многие назначенные
главы местных администраций, предпочитающие
в сегодняшних экономических условиях
относительную несвободу подчинения одному
"хозяину", самостоятельности, чреватой
ответственностью перед населением.
В связи с тем, что в течение
1995-1996 годов в подавляющем большинстве
субъектов Российской Федерации практически
завершено формирование избранных населением
органов и должностных лиц местного самоуправления,
значение "сопротивляемости" этой
группы резко уменьшается, сохраняясь
лишь в тех региональных "заповедниках",
где условия сосуществования с федеральным
центром позволяют местным правителям
сохранять еще какое-то время систему
"доперестроечных" общественных,
экономических и административных отношений,
фактически выводя свои "суверенные"
территории из правового поля Российской
Конституции.
Уже сентябрьские (1995 года) муниципальные
выборы в органы местного самоуправления
в Волгограде показали со всей
очевидностью - население осознает
значимость выборов органов местного
самоуправления. Особенно, если оно имеет
представление, кого именно и для исполнения
каких именно функций в местной жизни
оно избирает.
Именно отсутствие таких четких
представлений о полномочиях
выборных органов местного самоуправления
и интуитивное осознание их чисто декоративной
роли было, на мой взгляд, основной причиной
так широко разрекламированной повсеместной
"усталости от демократии" в 1993-1994
годах.
То, что низкая избирательная
активность была не показателем
"социального самочувствия", гражданской
незрелости, а реакцией населения на предлагаемые
заведомо формальные правила игры в демократию,
подтверждают такие исключения из общего
правила этого периода, как выборы органов
и глав местного самоуправления, проведенные
в Карелии, Удмуртии, Мордовии, Иркутской,
Калужской и Тамбовской областях. Избирательная
активность населения на местных выборах,
проводившихся в этих регионах в 1994 году,
значительно превышала среднероссийскую,
так как население участвовало в прямых
выборах ГЛАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
Череда муниципальных выборов
1996 года продемонстрировала сохранение
тенденции к устойчиво высокой
заинтересованности населения в
местных выборах.