Местное самоуправление на территории РФ

содержание 

ВСТУПЛЕНИЕ 

     Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.

          История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с помощью централизованной структуры власти и управления, обречены на провал.

      В своей книге "Земство и  земская реформа" (1918 г.) Б.Б. Веселовский  писал: "При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия управлялась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл своими полицмейстерами... Несовершенства такого управления и таких порядков становились все яснее и яснее по мере того как жизнь развивалась и русское государство должно было равняться по другим цивилизованным государствам... Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале ХIХ века правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного управления... Составлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнет крепостного права, однако боялись поступить решительно - боялись восстания крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права (реформа 19 февраля 1861 г.). Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении"¹.

      Те же проблемы существовали и в городской жизни: "Город без одобрения администрации не может ступить... ни одного шага, и в этом, конечно, нужно видеть главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства. По существу своему понятие о самостоятельности местного самоуправления несовместимо с предоставлением администрации права утверждать или не утверждать должностных лиц, а тем более - назначать их по своему усмотрению. Если органы городского самоуправления могут самостоятельно управлять делами города, то им должно быть предоставлено и право выбирать подходящих лиц для выполнения своих предначертаний"².

      Уже в XIX веке специалистам  было ясно, что при таком способе  управления граждане перестают  быть субъектами управленческой деятельности, превращаясь в пассивные, а в некоторых случаях, и в активно противодействующие объекты (как это было со столыпинской реформой). Ни то, ни другое не способствует эффективному функционированию государства, а главное, реализации прав и свобод граждан.

     XX век принес понимание того, что  демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и общественного. Жители населенных пунктов должны иметь возможность самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей жизни, используя формы как прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободы и интересы граждан.

      Наряду с двумя отмеченными  основными тенденциями на всех  этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья - становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.

      В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.  

§1. КОНСТИТУЦИОННОЕ  ПРАВО ГРАЖДАН  РОССИИ

    _Н

овая  Конституция России определила местное  самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

      Конституционное право граждан  России на осуществление местного  самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как ПРАВО и действительную способность местных сообществ "контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел". Конституцией России право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами: как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.

      Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка безусловно поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.

      Более того, в целях укрепления  и сохранения территориальной  целостности России как федерации возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к "расширению" связей, укрепляющих "государственность". Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

      Минуло три года со времени принятия новой Конституции России. Закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации получают дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Федерации и их законодательстве, что должно обеспечить постепенное реформирование системы государственного устройства Российской Федерации на принципах демократии и народовластия. Первым шагом в этом направлении стало принятие в августе 1995 года Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

      Разработка проекта закона началась  еще в марте 1994 года в Министерстве  по делам национальностей и региональной политики. В мае того же года была создана объединенная рабочая группа из представителей Федерального Собрания, Администрации Президента Российской Федерации, министерств и ведомств, научных учреждений и общественных организаций, которая продолжила работу над проектом. На заседании Правительства Российской Федерации 7 июля 1994 года отмечалось: "...Этот закон является одним из базовых и наиболее важных законов в государственно-правовой реформе, начатой с принятием новой Конституции, так как от него зависит в значительной степени создание эффективной системы власти на местном уровне. На сегодня вопрос о системе местного самоуправления не только вопрос об эффективности работы местных органов власти, а и вопрос о политической стабильности в стране...".

     22 декабря 1994 г. за подписью  Президента Российской Федерации  проект закона, разработанный объединенной группой, был внесен в Государственную Думу.

      Параллельно с подготовкой указанного  проекта, рядом депутатов Комитета  под руководством заместителя председателя Комитета И.В. Муравьева на рассмотрение Государственной Думы был внесен проект с аналогичным названием. На завершающем этапе подготовки законопроектов появился еще один проект группы депутатов (координатор А.А. Долгополов), но самостоятельной роли он не сыграл.

     15 марта 1995 г. все три проекта  стали предметом рассмотрения  Государственной Думой, которая поддержала в первом чтении проект группы депутатов под руководством И.В. Муравьева.

      Выиграв политическое противостояние  с президентским проектом, депутаты  прекрасно понимали все сложности, которые ожидают их проект при рассмотрении Советом Федерации и подписании Президентом Российской Федерации, поэтому от жесткого противостояния сочли целесообразным перейти к максимально возможному объединению достоинств обоих проектов. Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления (а дальнейшая работа над проектом сосредоточилась уже непосредственно в самом Комитете) были рассмотрены целые тома предложений и поправок к проекту закона, поступавшие как от Президента Российской Федерации, Правительства, федеральных министерств и ведомств, депутатов Федерального Собрания, органов государственной власти субъектов Федерации, так и от органов и должностных лиц местного самоуправления, общественных организаций, научных институтов, ученых и просто заинтересованных граждан. Всего при подготовке проекта к второму и третьему чтению было учтено более 2400 замечаний и предложений, в том числе около 1000 поправок от 87 субъектов законодательной инициативы. Таким образом, итоговый текст закона, принятый Государственной Думой, можно с полным основанием считать результатом первого опыта реальной совместной законодательной работы Государственной Думы и субъектов Российской Федерации.

      Перед окончательным рассмотрением  законопроекта в Государственную  Думу поступили обращения законодательных  органов Владимирской, Вологодской, Ивановской, Иркутской, Костромской, Ленинградской, Свердловской, Тверской, Ярославской областей, других субъектов Российской Федерации о необходимости скорейшего принятия федерального закона по вопросам установления общих принципов организации местного самоуправления.

      Государственная Дума трижды (!) с  поразительным единодушием принимала  Федеральный закон "Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации": в июне - для внесения  в Совет Федерации, в июле - в редакции согласительной комиссии с Советом Федерации, в августе, на внеочередном заседании - преодолев квалифицированным большинством "вето" Совета Федерации. Совет Федерации дважды отклонил закон: сначала - по несогласию с отдельными положениями, с созданием согласительной комиссии; а после успешной работы собственной согласительной комиссии, единогласно одобрившей согласованный вариант закона, - отклонил полностью. Однако 28 августа 1995 г. Президент подписал закон, направленный ему Государственной Думой после преодоления "вето" Совета Федерации.