Конституционное право - ведущая отрасль российского права

В случае, если в течение трех месяцев со дня  вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) не приняты предусмотренные законом меры, то Президент РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности.

Предложения об отрешении Президентом РФ главы  муниципального образования от должности могут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.

Согласно, например, Конституции Кабардино-Балкарской Республики, принятой парламентом республики 1 сентября 1997 г. (ст. 90), Президент Кабардино-Балкарской Республики может быть отрешен от должности парламентом республики на основании выдвинутого Советом Республики обвинения в совершении преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда республики о наличии в действиях Президента признаков преступления, и заключения Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Решение Совета Республики о выдвижении обвинения в совершении преступления Президентом Кабардино-Балкарской Республики должно быть принято 2/3 голосов от общего числа депутатов Совета Республики по инициативе не менее 1/3 депутатов Совета Республики и при наличии заключения специальной комиссии, образованной им.

Решение парламента Кабардино-Балкарской Республики об отрешении Президента республики от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Советом Республики обвинения против Президента. Если в этот срок решение парламента республики не будет принято, обвинение против Президента республики считается отклоненным. Решение парламента республики об отрешении Президента Кабардино-Балкарской Республики от должности считается принятым, если оно поддержано 2/3 голосов депутатов каждой из палат парламента республики.

Согласно  Уставу (Основному закону) Амурской области (ст. 56), полномочия главы администрации области могут быть прекращены досрочно в случае совершения им преступления. Основанием для досрочного прекращения полномочий главы администрации области в этом случае может служить вступивший в законную силу приговор суда о признании главы администрации области виновным в совершении преступления.

Досрочное прекращение  деятельности государственных органов и должностных лиц возникает как следствие их неправомерных действий, нарушений правовых обязанностей со стороны виновных субъектов. Эта мера применяется с целью обеспечения определенного поведения соответствующего органа в целом или должностного лица и является по своей сути принуждением. Следует заметить, что отставка должностного лица как мера конституционной ответственности порой очень близка к дисциплинарной ответственности и по форме, и по порядку применения. Различие же состоит в том, что дисциплинарная ответственность применяется за нарушения трудовой дисциплины, невыполнение заданий, а конституционно-правовая — имеет более широкий арсенал оснований.

Как уже говорилось, рассматриваемые санкции содержатся во многих конституционно-правовых актах. Однако они, а также основания их принятия не всегда четко сформулированы. Это связано с особенностью конституционно-правовых норм, которые в одних случаях применяются как санкции (в случае правонарушений), а в других — не как санкции (в случае освобождения от должности по иным причинам).¹⁶ Например, в Уставе (Основном законе) Воронежской области (ст. 34) предусмотрено досрочное прекращение полномочий главы администрации области в случаях: а) добровольной отставки; б) совершения преступления; в) утраты гражданства Российской Федерации; г) выезда на постоянное жительство за пределы области; д) смерти. И только в одном случае — при совершении преступления — досрочное прекращение полномочий главы администрации области применяется в качестве санкции.

Кроме того, в  ряде случаев нормы конституционного права вообще не предусматривают возможности принятия рассматриваемых санкций, а только провозглашают существование ответственности. Это обусловлено тем, что понятие «ответственность» может употребляться в двух значениях. Так, оно означает ответственность в смысле ответственного поведения, подотчетности, юридической компетентности. Именно в таком значении этот термин используется в нормативных актах, определяющих полномочия государственных органов, других субъектов конституционно-правовых отношений, их взаимные контакты. Например, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 12) указывается, что федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 17) говорится о том, что Генеральный прокурор РФ «несет ответственность за выполнение возложенных на органы прокуратуры задач».

Во всех этих случаях правовые нормы, используя  категории «ответствен», «ответственность», требуют от соответствующих государственных органов определенного поведения и деятельности, обусловленной тем, что есть другие субъекты конституционно-правовых отношений, перед которыми они отвечают, с акциями которых должны соизмерять свои действия.

Другое значение ответственности связано с принятием  специальных мер воздействия, вытекающих из недолжного поведения субъектов конституционно-правовых отношений. Наиболее важные из них — конституционно-правовые санкции.

Одной из конституционно-правовых санкций, применяющихся к депутатам представительных (законодательных) органов государственной власти, а также к членам Совета Федерации Федерального Собрания, является лишение их полномочий по решению законодательного органа.

Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О статусе  члена Совета Федерации и статусе  депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы. Решение о прекращении полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы принимается соответственно Советом Федерации и Государственной Думой и оформляется постановлением палаты. Полномочия депутатов в этих случаях прекращаются со дня, определяемого таким постановлением палаты.

Согласно  ст. 4 Закона «О статусе депутата Воронежской  областной Думы», принятого областной Думой 24 августа 1994 г., полномочия депутата областной Думы прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом.

Лишение депутата по решению законодательного органа полномочий не означает, что такое решение принимается только потому, что в связи с судебным приговором депутат лишается фактической возможности исполнять свои обязанности. Главное здесь в том, что, совершив преступление, депутат теряет само право продолжать осуществление депутатских полномочий. Он нарушает одновременно и уголовный закон, и норму конституционного права, обязывающую депутата в своей деятельности руководствоваться Конституцией РФ и действующим законодательством. Поэтому депутат в подобных случаях несет двойную ответственность: и как депутат (лишение мандата), и как физическое лицо (уголовное наказание).

Наряду с  лишением депутатов их полномочий по решению законодательных органов в некоторых регионах законодательством предусматривается досрочное прекращение полномочий депутатов и других выборных должностных лиц посредством их отзыва. Специфика этой санкции заключается в том, что она применяется не органами государства, а непосредственно избирателями соответствующего округа. Что же касается участия государственных органов в отзыве депутата, то оно выражается лишь в законодательном регулировании процедуры отзыва и оказании организационной помощи избирателям, возбудившим вопрос об отзыве депутата.

Так, согласно Избирательному кодексу Свердловской области (п. 4 ст. 6) депутаты представительного органа местного самоуправления, глава и иные выборные должностные лица муниципального образования, не оправдавшие доверия избирателей вследствие невыполнения или нарушения законодательства Российской Федерации, законодательства Свердловской области, а также устава соответствующего муниципального образования, могут быть отозваны по результатам голосования избирателей.

Одной из мер  конституционно-правовой ответственности  является аннулирование юридических результатов тех или иных конституционно-правовых действий. Так, согласно ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы признаются соответствующей избирательной комиссией не состоявшимися в случаях, если в них приняло участие меньшее число избирателей, чем это предусмотрено соответствующими федеральными законами, законами субъектов Федерации; если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов избирателей по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов; если менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки кандидатов получили согласно федеральному закону, закону субъекта Федерации право принять участие в распределении депутатских мандатов; либо если за списки кандидатов, получивших согласно соответствующему закону право принять участие в распределении указанных мандатов, было подано в сумме 50% или менее голосов избирателей, принявших участие в голосовании за списки кандидатов.

При проведении выборов по многомандатным избирательным округам кандидат считается не избранным в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Референдум  признается соответствующей комиссией  несостоявшимся, если в нем приняло участие менее половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Соответствующая комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме, если за него проголосовало менее половины участников референдума, принявших участие в голосовании.

Соответствующая избирательная комиссия, комиссия референдума признает итоги голосования, результаты выборов, референдума субъекта Федерации, местного референдума недействительными:

а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума;

б) в случае, если они признаны недействительными не менее чем на 1/4 части избирательных участков, участков референдума;

в) по решению суда.

В соответствии с Избирательным кодексом Воронежской  области, принятым областной Думой 6 июля 1995 г., выборы признаются несостоявшимися в случае выбытия всех кандидатов или снятия всех кандидатур, включенных в избирательный бюллетень, либо в случае, если в голосовании приняло участие менее 25% избирателей, включенных в списки (ст. 62). Выборы в целом или по отдельным избирательным участкам признаются недействительными, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.

Отмена результатов  выборов является правовосстановительной функцией. И хотя она служит в основном устранению ущерба, который причинен общественным отношениям в сфере избирательного процесса, эта отмена не лишена также и определенных карательных свойств. Вместе с тем признание выборов несостоявшимися или недействительными является по сути государственным принуждением, которое применяется в связи с правонарушением, и поэтому служит мерой юридической ответственности.

Конституционно-правовое законодательство предусматривает  и такую меру конституционно-правовой ответственности, как ограничение или приостановление некоторых основных прав граждан. Она применяется в связи с определенными противоправными действиями граждан. Так, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 32) не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Эта санкция является временным ограничением со стороны государства некоторых правомочий граждан Российской Федерации.

В ряде случае ограничение прав и свобод используется не только для воздействия на правонарушителей, но и для предупреждения правонарушений. Например, согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 56), в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и зашиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Однако не подлежат ограничению права и свободы (ч. 3 ст. 56), предусмотренные ст. 20 (право на жизнь), 21 (достоинство личности), ч. 1 ст. 23 (право на свободу и личную неприкосновенность); ст. 24 (сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия), 28 (свобода совести, свобода вероисповедания), ч. 1 ст. 34 (право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной деятельности), ч. 1 ст. 40 (право на жилище), 46 (судебная защита прав и свобод граждан), 47 (право на рассмотрение дела гражданина в том суде и тем судьей, к подсудности которых относится, право на рассмотрение дела судом с участием присяжных заседателей), 48 (право на получение квалифицированной юридической помощи), 49 (презумпция невиновности), 50 (никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление), 51 (никто не обязан свидетельствовать против себя, своего супруга и близких родственников), 52 (права потерпевших от преступлений и злоупотребления властью), 53 (право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями), 54 (закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет).