Конституционное право - ведущая отрасль российского права

Советское законодательство предусматривало и высший предел конституционно-правовой ответственности, касающейся прав и обязанностей советских граждан. Статья 7 Закона о гражданстве СССР 1938 г. предусматривала возможность лишения советского гражданства. Основанием для ее применения являлись действия гражданина, наносящие ущерб государственным и политическим интересам страны и советского народа.

Конституционно-правовую ответственность несли и такие участники конституционно-правовых отношений, как государственные и негосударственные органы. Например, законодательством предусматривалась возможность досрочного переизбрания состава органа, если он не обеспечивал должного осуществления власти в интересах трудящихся.

В настоящее  время государством также используется широкий круг мер конституционно-правовой ответственности. В их число входят прежде всего отмена или приостановление действия актов государственных органов или их отдельных положений.

Значение указанной формы государственного воздействия состоит в том, что посредством ее применения осуществляется принудительная ликвидация незаконно возникших правоотношений и восстановление нарушенного правопорядка. Решение об отмене или приостановлении акта содержит в себе отрицательную оценку противоправных действий, приведших к изданию противоречащего закону акта, и служит предупреждению подобных правонарушений. Отмена предполагает жесткий, категоричный императив и лишает акт всех его юридических потенций, в том числе ретроспективно. Она может устранять все правовые последствия действия такого акта с момента его принятия. Следует сказать, что отмена и приостановление — близкие, но не совпадающие меры ответственности. Приостановление — это та же отмена, но под условием, ограниченная во времени, не решающая окончательно судьбу акта и не аннулирующая его действия в предшествующий период.

Таким образом, отмена или приостановление акта является санкцией, применяемой при нарушении нормы права и содержащей в себе меру юридической ответственности. Ее распространенность породила в литературе даже мнение о том, что отмену незаконных актов можно считать самостоятельным видом юридической ответственности.

В конституционно-правовом законодательстве, действующем на территории Российской Федерации, эта мера конституционно-правовой ответственности используется достаточно широко.

   Так, в соответствии с Конституцией (Основным законом) Республики Алтай (ст. 118) глава республики, председатель Правительства республики приостанавливает или отменяет правовые акты министерств, ведомств и глав местных администраций в случаях их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, Конституции и законам республики. Он может также обращаться с представлением к Президенту РФ, Правительству РФ о приостановлении действия правовых актов федеральных исполнительных органов на территории Республики Алтай в случае их противоречия Конституции и законам РФ, Конституции и законам республики.

Согласно  Уставу (Основному закону) Ставропольского края (ст. 63) губернатор Ставропольского края отменяет акты местных исполнительных органов власти на территории Ставропольского края, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам, нормативным актам Президента РФ, Правительства РФ, а также законам Ставропольского края и иным нормативным правовым актам Государственной думы Ставропольского края, губернатора Ставропольского края, правительства Ставропольского края, принятых в пределах их компетенции.

В ст.12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» указывается, что Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.

Следует подчеркнуть, что отмена или приостановление  акта может рассматриваться в качестве конституционно-правовой санкции только в тех случаях, когда речь идет о нарушении норм конституционного права. Одной из разновидностей рассматриваемой санкции является признание неконституционности актов различных государственных органов или их отдельных положений. Так, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 125) Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушения  конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Акты или  их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.

В соответствии с Законом Тюменской области  от 23 января 1998 г. (с изменениями и дополнениями от 25 ноября 1998 г., 6 апреля и 3 июня 1999 г.) «Об Уставном суде Тюменской области» (ст. 3) Уставный суд области рассматривает вопросы соответствия законов Тюменской области, нормативных актов органов государственной власти области, органов местного самоуправления, находящихся на территории области, Уставу Тюменской области. Акты или их отдельные положения, признанные противоречащими Уставу области, утрачивают силу (ст. 80).

Как меру конституционно-правовой ответственности рассматривают отмену незаконных актов органов государственной власти большинство исследователей, занимающихся этой проблемой. Однако на этот счет имеются и другие точки зрения.

Например, М.Л. Краснов полагает, что отмена незаконного  решения сама по себе мерой публично-правовой ответственности не является. «В отмене незаконного решения, — пишет он, — следует усматривать не меру ответственности Совета, а один из способов правового воздействия, юридическую корректировку в целях стабилизации системы правопорядка. Смысл же и назначение института ответственности состоит не только в исправлении неправомерного поведения ответственного субъекта, не только в своеобразной государственно-правовой реституции, но и в учете субъективной стороны нарушения, выражаемой через категорию вины. В отличие от всех других форм государственного реагирования, ответственность не может абстрагироваться от главного «элемента», составляющего любой социальный институт — от человека, в какой бы роли он ни выступал. Вот почему мы отрицаем так называемую безвинную ответственность...

Ответственность в строгом значении этого понятия  немыслима и без конкретных неблагоприятных последствий для виновного лица или органа. Тот факт, что виновного в установленном порядке можно освободить от наказания в силу каких-то смягчающих обстоятельств, не меняет данного принципиального свойства ответственности. В этой связи возникает вопрос: является ли отмена решения Совета наказанием его, а следовательно, воздействует ли она на сознание депутатов, составляющих данный Совет? Сама по себе отмена решения не наносит ущерба Совету, ибо не ограничивает его возможностей, установленных законом. Эти меры не колеблят и авторитет Совета, тем более каждого из его депутатов, перед избирателями, поскольку последних интересует, как правило, содержательная сторона актов, а не их формальное соответствие Конституции и законам»¹³.

Аналогичной позиции придерживается и Д.Т. Шон, рассматривающий отмену незаконных актов высших и местных органов власти как устранение из правового пространства акта, которого в нем быть не должно. «Здесь никого не наказывают... Само по себе признание правовых актов частично или полностью незаконными вообще или даже неконституционными не влечет каких-либо ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал»¹⁴.

Прежде всего  необходимо заметить, что ни о какой  безвинной ответственности не может идти речь, когда орган государственной власти совершает противоправные действия, направленные на нарушение действующего законодательства. Такого рода действия нужно квалифицировать либо как умышленные, либо как неосторожные (обусловленные незнанием законодательства и т.п.), но в любом случае виновные.

Что же касается неблагоприятных последствий для  виновного лица или органа, то они очевидны. Виновное лицо может быть освобождено от занимаемой должности, а виновный орган вынужден затратить много организационных усилий и материальных средств для того, чтобы отменить незаконное решение и принять новое, отвечающее действующему законодательству. Кроме того, отмена незаконного решения, кем бы она ни осуществлялось, наносит ущерб авторитету органа, нарушившего закон, поскольку связана с отрицательной оценкой его деятельности.

Наконец, нарушающие законодательство законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации в настоящее время могут получить соответствующие предупреждения, а затем и быть распущены в случае невыполнения решения суда, признавшего их акты незаконными.

Другой важной мерой конституционно-правовой ответственности является досрочное прекращение деятельности различных государственных органов и должностных лиц. Так, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 117) Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ. Конституция предусматривает возможность отрешения от должности Президента РФ на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ст. 93).

В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 129) Генеральный  прокурор РФ освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 4 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁵ представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления этого решения в силу.

В случае если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распушен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

В случае если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с упомянутым законом.

В случае если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности.

Представительный  орган местного самоуправления распускается законом субъекта Федерации или федеральным законом, а глава муниципального образования отстраняется от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), за исключением глав муниципальных образований столиц и административных центров субъектов Федерации, либо указом Президента РФ.

В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменен нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации не приняты предусмотренные законом меры, то Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.