Исполнительная власть в системе государственного управления

На заседаниях Правительства, как правило, председательствует Председатель Правительства, по его  поручению может председательствовать его заместитель. На заседаниях вправе председательствовать также Президент  РФ, но на практике это бывало очень  редко. Решение на заседаниях Правительства  может быть принято голосованием его членов, но голосование проводится крайне редко, если имеется несколько  вариантов решения. В этом случае сначала проводится рейтинговое  голосование, а затем осуществляется доработка одного-двух проектов, получивших наибольшее число голосов.

В заседаниях Правительства  могут участвовать председатели палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего  Арбитражного Суда РФ, Счетной палаты, Генеральный прокурор, иные лица, но в случае, если это установлено  федеральными законами, или в порядке, определенном самим Правительством. Заседания Правительства могут  иметь открытый и закрытый характер. Представителям прессы обычно разрешается  присутствовать только в начале открытого  заседания, иначе создаются помехи для работы. Материалы к заседанию  Правительства, ход их рассмотрения на заседании, протоколы относятся  к служебной информации, порядок  распространения которой (в том  числе через средства массовой информации) регулируется федеральным законом  или самим Правительством.

Оперативные вопросы, относящиеся к деятельности Правительства, может решать на своих заседаниях президиум Правительства.

Обычно здесь  также председательствует премьер-министр. Президиум принимает обязательные решения от имени Правительства, но любое его решение может  быть отменено Правительством.

Как уже говорилось, по проблемам, имеющим межотраслевое (межрегиональное) значение, создаются  межведомственные комиссии и советы. Они обсуждают смежные вопросы, вырабатывают проект решения, представляемый Правительству, или рекомендации для  министров, входящих в комиссию (совет). Комиссии (советы) не являются органами исполнительной власти. Их рекомендации (если они принимаются) приобретают  юридическую силу после издания  соответствующих постановлений  Правительства или приказов министров.

Акты Правительства  РФ и их реализация. Решения, принимаемые  на заседаниях Правительства, иногда записываются лишь в протокол заседания и являются протокольными решениями, но чаще оформляются  как акты Правительства -- постановления и распоряжения. Как правило, постановления имеют нормативный характер, распоряжения -- ненормативный. И те, и другие -- акты подзаконные, они издаются на основе и во исполнение Конституции РФ и законов, не могут противоречить им, а также указам Президента РФ. Порядок подготовки проектов постановлений и распоряжений Правительства урегулирован специальным постановлением Правительства. Такие проекты могут вноситься в Правительство его членами, руководителями отраслевых и межотраслевых центральных органов федеральной исполнительной власти (например, ведомствами), а также главами исполнительной власти субъектов РФ. Специфическими актами являются правительственные (государственные) программы, о которых говорилось выше.

Акты министерств  и ведомств могут иметь нормативный  характер, но если такие акты затрагивают  права, свободы и обязанности  человека и гражданина, устанавливают  правовой статус общественных объединений, имеют межведомственный характер, они  подлежат обязательной государственной  регистрации в Министерстве юстиции  РФ. Оно проверяет их на предмет  соответствия законам, актам вышестоящих  органов. Лишь после этого они  подлежат регистрации (о чем указывается  в самом акте) и обязательному  обнародованию (публикуются, в частности, в «Российской газете»). Такие  акты имеют форму приказов, постановлений, инструкций, разъяснений о применении того или иного закона, указа Президента РФ, постановления Правительства (в  сфере ведения министерства) и  подписываются руководителем министерства (ведомства).

Выполняя свои задачи, Правительство РФ действует  отнюдь не изолированно от других органов  государственной власти, а в тесном контакте с Президентом РФ, указы  которого оно обязано исполнять. Правительство взаимодействует  с Федеральным Собранием, в котором  имеет свое представительство (это  статс-секретари министерств -- уполномоченные представлять министра и министерство в парламенте). Основная задача представительства -- координировать деятельность федеральных исполнительных органов в парламенте. Деятельность Правительства тесно связана с судебными органами. Представитель Правительства есть в Конституционном Суде РФ. Правительство через соответствующие органы и учреждения (министерства юстиции, внутренних дел, их исправительные учреждения, судебных исполнителей и т.д.) обеспечивает исполнение судебных решений.

Реализация актов  Правительства РФ, а также его  повседневная деятельность обеспечивается государственными служащими. Внутреннюю деятельность Правительства, его текущую  работу обеспечивает рабочий Аппарат  Правительства, возглавляемый руководителем  Правительства РФ. В Аппарате Правительства  созданы департаменты и отделы, в  которых состоят должностные  лица, находящиеся на федеральной  государственной службе, и работники  вспомогательных служб, не являющиеся чиновниками.

Федеральные отраслевые органы осуществляют контроль за выполнением федерального законодательства в соответствующей области. Они вправе отзывать лицензии, их уполномоченные должностные лица, если это устанавливает закон, вправе налагать административные взыскания (штрафы и др.). В октябре 2002 г. Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций РФ в связи с нарушением законов прекратило вещание телерадиокомпаний «Московия» и поставило вопрос о дисциплинарной ответственности руководителей государственной компании «Маяк»¹.

Выполнение актов  Правительства, министерств и ведомств обеспечивается посредством повседневной деятельности различных управляющих  органов и должностных лиц. Число  «управленцев», растет (это общемировая  тенденция, связанная со многими  факторами современного развития, увеличением  производительности труда в сфере  экономики, что создает возможности  и ресурсы развивать сферы  самого разного обслуживания). Их численность  на долю населения в России по сравнению  с СССР увеличилась. Надо заметить, однако, что различие между «работающими»  и «управленцами» условно и все  более стирается. Кроме того, далеко не все управленцы действуют в  сфере исполнительной власти, многие звенья управления в образовании, медицине, на предприятиях и т.д. не относятся  к собственно исполнительной власти, эти служащие хотя и находятся на службе в государственных учреждениях, не являются чиновниками. Властное управление реализуется государственным аппаратом исполнительной власти, который составляют должностные лица, работающие в органах государства. Это прежде всего федеральная государственная служба (есть и государственная служба субъектов РФ, создаваемая по предметам совместного с Федерацией ведения и по предметам, отнесенным к ведению субъектов РФ). В различных органах федеральной государственной службы в сфере экономики, социальных отношений, политики, духовной жизни трудится большой отряд государственных служащих. Среди них более 575 тыс. человек находятся на классифицированной государственной службе РФ (в органах законодательной власти -- 10,4 тыс., исполнительной власти -- 456,1 тыс., судебной власти -- 105,7 тыс., в других федеральных органах -- 3,4 тыс.)¹. Им присваиваются категории («А», «Б», «В»), квалифицирующие разряды (действительный государственный советник 1, 2, 3-го класса. Только небольшая часть федеральных государственных служащих (Vio) работает в центре, большинство служит на местах в федеральных территориальных органах министерств и ведомств (управлениях, отделах министерств и ведомств в семи федеральных округах, субъектах РФ, в городах, районах). Не все федеральные министерства л ведомства имеют территориальные органы, например, их не имеет Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, а некоторые создают межтерриториальные (для ряда субъектов РФ) органы (например, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности). Действует специальный закон о федеральной государственной службе, положения которого относятся не только к государственной службе в сфере исполнительной власти. Другие ветви власти также имеют государственных служащих определенных категорий и разрядов (аппараты палат Федерального Собрания, суды и др.).

Чиновники несут  ответственность перед гражданами и юридическими лицами за причинение вреда при нарушении закона. Суды РФ удовлетворяли иски граждан к  министерствам обороны, финансов, внутренних дел.

Всего служащих в органах государственной власти и местного самоуправления -- 1,1 млн. чел., т.е. 8 чел. на 1000 чел. населения, и  из них в местном самоуправлении работают более 400 тыс. человек, остальные -- на государственной службе субъектов РФ.

Содержание государственного аппарата во всех странах стоит дорого. В России один чиновник высшей категории  «А» (министр, депутат парламента, член Верховного Суда РФ и др.) обходится  казне почти в 200 тыс. долл. в год (с учетом расходов на спецтранспорт, спецсвязь, государственные дачи, зарубежные командировки, отдых и т.д.)¹.

Одно из главных  зол чиновничества -- бюрократизм. Мировая практика свидетельствует, что противостоять ему могут только развитые институты общества -- парламент, суды, независимые средства массовой информации, партии, профсоюзы, другие общественные объединения, использование форм непосредственной демократии, участие граждан в управлении (партиципация). Другое зло -- коррупция. По данным антикоррупционного комитета, масштаб вреда, который причиняет коррупция чиновников в России, оценивается в 20 млн долл. в месяц.

4. Ответственность  Правительства РФ

За свою деятельность Правительство РФ несет ответственность, которая имеет прежде всего политический характер и выражается в увольнении Правительства в отставку. Оно может нести также гражданско-правовую ответственность, если его незаконными актами причинен материальный ущерб юридическим или физическим лицам. Возможна уголовная ответственность министров за совершение ими преступлений при исполнении служебных обязанностей (за общеуголовные преступления министры отвечают как обычные граждане). Политическую ответственность Правительство несет перед Президентом РФ и перед парламентом (перед Государственной Думой, но не перед Советом Федерации).

Ответственность перед Президентом РФ имеет абсолютный характер. Он вправе уволить Правительство  в отставку в любой момент по своему усмотрению вне связи с какими-то обстоятельствами, указанными в Конституции РФ. Практически это происходит в связи с увольнением в отставку Председателя Правительства (премьер-министра). Это означает, что увольняется и Правительство как таковое, хотя новый премьер-министр и сам Президент РФ могут сохранить состав прежнего Правительства или его определенных членов. Президент РФ Б.Н.Ельцин неоднократно увольнял по своему усмотрению Председателя Правительства в отставку, часто даже без объяснения причины (такого объяснения не требуют ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон о Правительстве 1997 г.).

Президент РФ может  также уволить Правительство  при наличии определенных юридических  фактов, предусмотренных Конституцией РФ: при отказе Правительству в  доверии или при выражении  ему недоверия. В этих случаях  Президент РФ может принять альтернативное решение: уволить Правительство  в отставку или распустить Государственную  Думу.

Министры также  несут ответственность перед  Президентом РФ. «Силовые» министры, министр иностранных дел, некоторые  другие руководители служб и ведомств подчинены ему непосредственно  и Несут ответственность только перед ним. Остальные министры также назначаются Президентом РФ и отвечают перед ним, хотя их деятельностью непосредственно руководит премьер-министр и Правительство в целом. Президент неоднократно увольнял отдельных министров из состава Правительства, объявляя выговоры заместителям министров. Председатель Правительства также объявлял публичные замечания отдельным министрам.

Контроль парламента в отношении Правительства РФ в определенных формах применяется, но ответственность Правительства  перед парламентом имеет ограниченный характер. Во-первых, перед Советом  Федерации Правительство ответственности  не несет. Совет Федерации не вправе отказывать Правительству в доверии и даже ставить этот вопрос. Хотя представители Правительства выступают иногда на заседаниях Совета Федерации, это, как правило, лишь информация (правда, новый Регламент Совета Федерации 2002 г. содержит некоторые контрольные элементы). Во-вторых, ответственность Правительства перед Государственной Думой из-за альтернативного полномочия Президента РФ (права уволить или не увольнять при вотуме недоверия) не безусловна. Государственная Дума не может уволить Правительство в отставку даже при двух вотумах недоверия. Это прерогатива Президента. Кроме того, как говорилось, вотум недоверия только тогда имеет юридическое значение, когда их два и в течение трех месяцев. Если разрыв достигает более трех месяцев, вотумы недоверия недействительны.

Акты и действия Правительства могут быть обжалованы в суд. Так, в 1998 г. Верховный Суд  РФ, который организационно обеспечивает деятельность судов РФ, обратился  в Конституционный Суд РФ с  жалобой по поводу того, что Правительство (Министерство финансов РФ) не выделяет запланированных средств из бюджета  для работы судов. Обжаловались в  Конституционный Суд РФ некоторые  акты Правительства, затрагивавшие  конституционные права личности.