Исполнительная власть в системе государственного управления

Из состава  членов Правительства образуются также  комиссии и советы, объединяющие группу министров, близких по профилю работы (комиссии по внешней политике, по экономике, по координации соглашений о разделе  продукции, по вопросам Содружества  Независимых Государств и др.). Есть межведомственные комиссии (например, по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных производителей). Иногда создаются  временные комиссии (например, Комиссия по оперативным вопросам, в кризисных  условиях создавался оперативный штаб Правительства для стабилизации экономического положения). Председателем некоторых наиболее важных комиссий может быть Председатель Правительства, другими руководят его заместители.

Порядок формирования Правительства РФ. Процедура формирования Правительства начинается с того, что Президент, РФ выбирает по своему усмотрению кандидатуру Председателя Правительства и вносит эту кандидатуру  на рассмотрение Государственной Думы для получения согласия. Государственная  Дума рассматривает представленную кандидатуру в течение недели. Согласие Думы выражается тайным или  открытым голосованием, необходимо получить большинство голосов от общего состава. После трехкратного отклонения представленных кандидатур (кандидатуры) Президент  назначает Председателя Правительства  по своему усмотрению, распускает Государственную  Думу и назначает новые выборы в Думу. На практике имело место  согласие Думы и назначение премьер-министра с первого предложения Президента, было -- с третьего (1998 г.), трехкратный отказ не имел места.

После получения  согласия Думы Президент РФ назначает  Председателя Правительства, который  в течение недельного срока представляет ему предложения о структуре  Правительства (перечень министерств, ведомств) и, как это сложилось  на практике, кандидатуры конкретных лиц. Хотя кандидатуры на должность  заместителей Председателя Правительства  и федеральных министров предлагает премьер-министр, решающее слово принадлежит  Президенту РФ. Назначения производит он, издавая указ о составе Правительства  РФ.

Прекращение полномочий Правительства РФ. Существуют различные  основания прекращения полномочий Правительства, в том числе:

1) оно слагает  полномочия перед вновь избранным  Президентом РФ в день вступления  его в должность. Президент  может сохранить прежний состав  Правительства, но юридически  создается новое Правительство  с применением указанных выше  процедур;

2) Правительство  подает в отставку, о чем объявляет  Председатель Правительства. Инициатива  отставки исходит от самого  Правительства;

3) решение об  отставке Правительства может  принять Президент РФ по своей  инициативе (ч. 2 ст. 117 Конституции РФ), что означает увольнение Правительства  в отставку Президентом РФ. Президент  РФ отправляет в отставку премьер-министра, но это означает и увольнение  всего Правительства;

4) оно может  быть уволено в результате  двойного вотума Недоверия или  однократного отказа в доверии,  что происходит путем голосования  в Государственной Думе (необходимо  большинство голосов от общего  состава). Президент РФ обязан  объявить об отставке Правительства  либо распустить Государственную  Думу с назначением новых выборов.  Если Дума отказывает в доверии  Правительству по его инициативе, Президент в течение семи дней  принимает решение об отставке  Правительства, либо распускает  Думу с назначением новых выборов.  Распускать Государственную Думу  без назначения даты выборов  нельзя;

5) Правительство  может прекратить свои полномочия  по инициативе Председателя Правительства.  Он может подать Президенту  РФ заявление о невозможности  исполнения своих полномочий (основания  могут быть самыми разными:  болезнь, ситуация, сложившаяся в  Правительстве, и др.). Прекращение  полномочий Председателем Правительства  одновременно означает отставку  Правительства.

Среди перечисленных  оснований использовались два: выборы Президента РФ (в том числе досрочные) и увольнение Правительства в  отставку в результате увольнения Президентом  РФ Председателя Правительства (использовалось в 1998--1999 гг. несколько раз). Дума выражала недоверие Правительству, но лишь однократно, что не повлекло за собой юридических  последствий.

Во всех случаях  прекращения полномочий Правительства  оно по поручению Президента РФ продолжает действовать до создания нового Правительства.

Заместители Председателя Правительства и министры также  могут подать в отставку. Она принимается  Президентом, уведомлять Государственную  Думу не требуется. Президент РФ назначает  на место ушедших в отставку новых  членов Правительства.

Функции Правительства  РФ. Правительство РФ, управляя страной, осуществляет следующие функции. Во-первых, Правительство действует как  высший орган исполнительной власти, ему подчинены другие центральные  федеральные исполнительные органы государственной власти (за исключением  подчиненных непосредственно Президенту РФ) и, в конечном счете -- все другие федеральные исполнительные органы. Правительству РФ подчинены также исполнительные органы субъектов РФ по вопросам исключительных предметов ведения Федерации и по вопросам совместного ведения Федерации, субъектов РФ. Во-вторых, Правительство РФ обеспечивает координацию и единство деятельности органов исполнительной власти. В том числе оно координирует деятельность министерств и ведомств, непосредственно подчиненных Президенту РФ. В-третьих, Правительство РФ осуществляет непосредственную управленческую деятельность на территории всей страны. Оно вправе принимать постановления общего характера, обязательные для физических и юридических лиц. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (ч. 2 ст. 115 Конституции РФ). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Полномочия Правительства  РФ и его деятельность

Полномочия Правительства  РФ. Правительство РФ обладает широкими полномочиями в различных сферах общественной жизни. Оно может делегировать исполнение части своих полномочий отраслевым федеральным органам  исполнительной власти (министерствам  и др.), если эти полномочия не относятся  к исключительным полномочиям Правительства. По соглашениям (договорам) с органами исполнительной власти и субъектов  РФ Правительство может передавать последним часть своих полномочий, а органы исполнительной власти субъектов  РФ -- передавать Правительству РФ долю своих полномочий. Однако и то, и другое возможно, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В течение нескольких лет после принятия Конституции РФ таких соглашений о взаимном делегировании полномочий между различными органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов было подписано более 500. Затем эта практика прекратилась.

Полномочия Правительства  РФ закреплены в Федеральном конституционном  законе о Правительстве 1997 г. В нем  содержится детальный перечень полномочий Правительства по нескольким направлениям, включающий около 80 пунктов.

В сфере обеспечения  прав и свобод личности, выполнения гражданином своих конституционных  обязанностей, законности и охраны общественного порядка Правительство  осуществляет меры, направленные на обеспечение  безопасности личности, законности и  общественного порядка, по борьбе с  преступностью и другими общественно  опасными явлениями; разрабатывает  и реализует меры по укреплению кадров и материально-технической базы правоохранительных органов, по обеспечению  деятельности органов судебной власти. Правительство не устанавливает своими актами основные права и обязанности граждан, основы законности, порядок деятельности судов. Это делает парламент. Главное направление деятельности Правительства в этой сфере -- обеспечительное.

В сфере экономики  Правительство осуществляет общее  регулирование экономических процессов и управляет государственным сектором экономики, федеральной государственной собственностью. Оно обеспечивает единство экономического пространства, единую финансовую политику, свободу экономической деятельности, прогнозирует социально-экономическое развитие страны, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Думе отчет об этом, управляет государственным внутренним и внешним долгом России, принимает меры по защите отечественных товаропроизводителей, охране природы и др. Главное направление деятельности Правительства в этой сфере -- создание условий для функционирования экономики и ее регулирование.

В социальной сфере  Правительство обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных  прав граждан в области социального  обеспечения, способствует развитию социального  обеспечения и благотворительности, принимает меры по реализации трудовых прав граждан, разрабатывает программы  сокращения и ликвидации безработицы  и обеспечивает реализацию этих программ, обеспечивает проведение единой государственной  миграционной политики, принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, обеспечению санитарно-эпидемиологического  благополучия в стране, разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки, в том числе обеспечивает поддержку фундаментальной науки, приоритетных направлений прикладной науки, обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования и др. Основным направлением деятельности Правительства в этой сфере является государственная поддержка.

В сфере духовной жизни общества Правительство обеспечивает условия для идеологического  плюрализма, оказывает поддержку  передовым идеям, но пресекает разжигание социальной, расовой, национальной и  религиозной розни, политический экстремизм. Основными направлениями деятельности Правительства в этой сфере являются стимулирование (по отношению к плюрализму мнений и прогрессивным идеям) и  контроль за соблюдением Конституции и законов РФ.

В сфере обороны, государственной безопасности, внешней  политики и международных отношений  Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и государственной  безопасности (эти меры Правительство  осуществляет под руководством Президента РФ), организует оснащение вооружением  и военной техникой, материальными  средствами и услугами Вооруженных  Сил РФ, других войск и военных  формирований, обеспечивает функционирование военного производства. Правительство обеспечивает реализацию внешней политики Российской Федерации, представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях, в пределах своих полномочий заключает международные договоры, обеспечивает выполнение международных обязательств России и наблюдает за выполнением международных договоров другими участниками, разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного сотрудничества и др. Основными направлениями деятельности Правительства в данной сфере являются прямое управление и контроль.

Осуществляя свои полномочия, Правительство РФ принимает  множество правительственных программ по самым разным вопросам (в сфере  образования, здравоохранения, транспорта и т.д.). Они имеют в основном ориентирующий характер, но в них  часто содержатся и конкретные обязывающие  положения.

Формы деятельности Правительства РФ. Для осуществления  полномочий Правительства РФ ему  предоставлено право законодательной  инициативы по всем вопросам, включая  изменение Конституции РФ. Законопроекты, подготовленные от имени Правительства, вносятся в Государственную Думу только по его решению. Лишь Правительство  может вносить законопроект о  государственном бюджете. В Правительство  направляются все законопроекты  и поправки к ним, поступающие  в палаты Федерального Собрания, и  оно вправе направлять в Совет  Федерации и Государственную  Думу официальные отзывы на рассматриваемые  законопроекты и предложения  о их изменениях. Эти отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению в Совете Федерации и Думе (обычно -- на заседаниях соответствующих комитетов, готовящих к слушанию законопроекты).

Правительство имеет право и обязано давать свои заключения на законопроекты, имеющие  финансовый характер. Без его заключений такие законопроекты парламент  рассматривать и, следовательно, принимать  не может. Это относится к законопроектам о введении или отмене налогов, о  выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, ко всем законопроектам, предусматривающим расходы за счет федерального бюджета. Председатель и  члены Правительства вправе присутствовать на любых заседаниях палат, их комитетов  и комиссий и имеют право быть выслушанными. Им предоставляется слово  для первоочередного выступления.

В случае постановки депутатами Государственной Думы и  членами Совета Федерации вопросов, касающихся деятельности Правительства, его Председателя, членов, они имеют  право получить разъяснения о  причинах постановки таких вопросов и должны быть приглашены на обсуждение.

Основные вопросы  деятельности Правительства могут  быть решены им только коллегиально, на заседаниях. Исключительно на заседаниях Правительства принимаются решения о внесении в Государственную Думу законопроектов, в частности, о представлении в Государственную Думу проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении, государственных бюджетов внебюджетных фондов (социального и др.); проектов, связанных с созданием свободных экономических зон, и др. На заседаниях Правительства устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование; определяется объем выпуска (стоимость) государственных ценных бумаг; рассматриваются программы приватизации федеральной государственной собственности; вопросы предоставления дотаций, субсидий, иной поддержки за счет средств федерального бюджета на безвозвратной основе или при сроке возврата более двух лет; рассматриваются вопросы приобретения государством акций, вопросы заключения международных договоров РФ, подлежащих ратификации; принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ; образуется президиум Правительства; принимаются проекты положений о некоторых федеральных министерствах и других отраслевых федеральных органах исполнительной власти (государственных комитетах, федеральных надзорах и др.); устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов, выполняющих полномочия федеральных министерств и ведомств на местах; утверждаются регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства.