Государственное управление

Глава 2. Исполнительная власть 

      2.1. Понятие, характерные черты и определение органа исполнительной власти 

      Исполнительная  власть как одна из ветвей государственной  власти обладает рядом особенностей, что, безусловно, отражается на характере и определении органа исполнительной власти. Рассмотрим признаки такого органа, а затем сформулируем его определение и кратко охарактеризуем виды органов исполнительной власти для того, чтобы в дальнейшем исследовать принципы организации и деятельности ее органов. Приведем признаки органа исполнительной власти

      Орган исполнительной власти: 1) составная  часть механизма исполнительной власти; 2) действует в сфере исполнительной власти, а не какой-то другой; 3) выступает по поручению и от имени Российского государства; 4) осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; 5) обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

      Орган исполнительной власти - составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступа-ет по поручению и от имени государства (Российской республики в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

      В определенном объеме в самой Конституции  содержится классификация органов исполнительной власти: 1) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 2) правительства, советы министров; министерства, комитеты; службы, главные управления, департаменты, администрации, мэрии, отделы и др. (по организационно-правовым формам). В административно-правовой литературе различают органы общей компетенции (правительства, советы министров); органы отраслевой компетенции (министерства, комитеты и др.), органы межотраслевой компетенции (государственные комитеты по статистике, таможенный; по высшему образованию и др.)

      Эти органы в свою очередь делят по порядку детальности: на коллегиальные и единоначальные. К коллегиальным относятся правительства, советы министров, государственные комитеты, комитеты, единоначальным - министерства, главные управления, департамент.

      В последние годы появилась и получила развитие такая форма как федеральная служба: безопасности, по валютному и экспортному контролю; занятости, миграционная и др. 

     2.2. Принципы организации  и деятельности  органов исполнительной  власти Российской  Федерации 

     В Конституции, других федеральных законах, иных нормативных актах закреплены наиболее общие принципы, характеризующие каждую без исключения ветвь государственной власти. Это органы законодательной, исполнительной и судебной власти, каждый их которых самостоятелен. Всем эти органам присущи общие начала, вытекающие из духа и буквы Конституции Российской Федерации. Это, прежде всего основополагающие начала - принципы демократизма, федерализма, частично выборности, разграничения предметов ведения между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, различия в статусе органов законодательной и исполнительной власти, гласности и некоторые другие. Перечисленные принципы в значительной мере характеризуют глубоко демократический и цивилизованный характер Российского государства и в то же время в недостаточной степени отражают специфику принципов организации органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

      В соответствии с избранным предметом  исследования акцентирую внимание на политико-правовой характеристике принципов и начал, присущих именно органам исполнительной власти.

      В административно-правовой литературе имеются различные варианты перечня и трактовки принципов организации и деятельности органов исполнительной власти. В некоторых случаях принципы государственного управления и органов исполнительной власти по существу отождествляются, поскольку нередко не выделяются различия между государственным управлением и исполнительной властью.

      Органы  исполнительной власти, как федеральные, так и субъектов Российской Федерации, базируются на значительно более широких и всеобъемлющих основаниях.

      В ряде случаев либо обходят молчанием  проблему принципов построения и  деятельности органов исполнительной власти, либо касаются ее лишь косвенно, что едва ли соответствует цели и  задаче всестороннего исследования специфики органа исполнительной власти. Иногда говорят о понятии, содержании и основных принципах исполнительной власти, а не ее органов, что также едва ли можно признать правильным. Либо упоминают следующие: народовластия; верховенства закона; разделения и взаимосдер-живания властей; разграничения полномочий федеральных и региональных органов (правда, неясно, какие органы относятся к региональным), законнос-ти, гласности, приоритета и гарантированности прав личности; федеративно-го устройства, централизации, дифференциации (разделения) и фиксирова-ния функций. Набор принципов в таком случае оказывается весьма развет-влённым и сложным, подчас противоречивым и весьма разноплановым. Что свидетельствует об отсутствии системности в подходе к проблеме, игнориро-вании элемента соподчиненности и упорядоченности принципов. Вполне ЕС-тественно, что возможны и другие подходы к анализу такого вопроса, как принципы организации и деятельности органов исполни-тельной власти.⁸

      По  моему мнению, вопрос о принципах  построения и деятельности государственных органов многоплановый, сложный, во многом дискуссионный. Названную проблему необходимо анализировать, руководствуясь духом и текстом Конституции Российской Федерации, и в особенности ст. 10, в соответствии, с которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Исходя из предыдущих рассуждений, а также ст. 3 ч. 2 Конституции РФ следует сказать, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

      В систему принципов построения и деятельности органов исполнительной власти входят:

1. принцип федерализма;
2. принцип правового регулирования (правовой основы) органа ис-полнительной власти;
3. принцип системности этих органов;
4. принцип централизации и децентрализации функций и решения этой проблемы в самой системе;
5. принцип дифференциации и фиксирования функций и полномочий;
6. принцип законности;
7. принцип профессионализма и компетенции;
8. принцип гласности;
9. принцип чередования функций и полномочий и передачи одной частью органов исполнительной власти другой её части некоторых своих полномочий;

      10) принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти. 

Глава 3. Соотношение государственного управления и исполнительной

власти 

      Изложенные  выше положения дают необходимую  основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления. Ранее подобный вопрос не возникал, ибо государственное управление безоговорочно отождествлялось с исполнительно-распорядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что термин «исполнительно-распорядительная деятельность» утратил свое универсальное значение, исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы.

      Тем не менее, сохранилась единая корневая основа - исполнение. Она (эта основа) в равной мере характеризует как исполнительно-распорядительную деятельность (т.е. государственное управление в его «старом» понимании), так и деятельность по реализации исполнительной власти. При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени - категория политико-правовая, в то время как государственное управление - организационно-правовая.

      Право на жизнь, однако, имеют обе эти  государственно-правовые категории, несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации нет упоминаний о государственном управлении. Тем не менее, государственное управление - реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не предложили синонима государственному управлению, ибо в них ничего не говорится, например, об исполнительной деятельности; субъекты этой деятельности налицо, а характер ее не определен. Между тем система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

      Следовательно, государственное управление практически  осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления. В подобном смысле государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная 'деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти. Здесь интерес представляет, например, глава III Водного кодекса Российской Федерации - «Государствен-ное управление в области использования и охраны водных объектов», в ст. 70 которой говорится об «органах исполнительной власти, осуществляющих государственное управление» в регулируемой кодексом области⁹.

      Следует, однако, иметь в виду, что понятие «государственное управление» - более широкое по сравнению с исполнительной властью. Пос-ледняя, в известном смысле производна от государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полно-мочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельнос-ти. С другой стороны, государственное управление - это и есть тот вид дея-тельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по существу составляет содержание деятель-ности по государственному управлению, выражая, прежде всего ее функцио-нальную (исполнительную) направленность. Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государ-ственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле. В против-ном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственного предприятия, или учреждения, либо концерна и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за преде-лами действия принципа разделения властей.

      Можно также выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а также организационный механизм ее реализации. В последнем случае имеется в виду следующее. Постоянно действующим организационным фактором системы исполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например: Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы весьма непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты и пр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концернов, не являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного управления они не «изымаются». В таком же аспекте можно квалифицировать роль, например, различного рода структурных подразделений исполнительных органов их территориальных звеньев, а также должностных лиц. Все это - «рабочий механизм» исполнительной власти, служащий целям лучшей ее организации и функционирования.  Конечно, внутренняя структура (самоорганизация) исполнительной власти не тождественна самой этой власти. Тем не менее, весь аппарат исполнительной власти нельзя сводить только к органам (федеральным, республиканским, региональным и г.п.) общей компетенции. Этот аппарат многообразен и включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления.

      Изложенные  позиции нуждаются в определенных уточнениях, суть которых состоит  в следующем.

      Государственное управление - синоним государственно-управленческой деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле.

      Сфера государственного управления - понятие, границы которого в современных условиях определяются не только практической деятельностью по реализации исполнительной власти, т.е. собственно работой субъектов этой ветви государственной власти, но и всеми иными проявлениями государственно-управленческой деятельности (например, деятельность управленческих по своему характеру звеньев, не являющихся непосредственными субъектами исполнительной власти).

      Государственно-управленческая деятельность - это есть функционирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев государственного управления по реализации их задач и функций.