Должностные регламенты

Взаимосвязь и "взаимодействие" должностных регламентов и административных регламентов. Не поддерживая концепцию "единого регламента органы исполнительной власти", включающего все виды регламентов, следует, безусловно, признать: существует непосредственная тесная взаимосвязь между всеми видами административных регламентов и, особенно, между административными и должностными регламентами в государственном органе.

Должностные регламенты завершающее звено системы  административных регламентов государственного органа. Они представляют собой "низовые" элементы системы административных регламентов государственного органа, в которых операции различных  процедур группируются вокруг группы должностей или одной должности. Так, должностной регламент начальника управления по взаимодействию с органами местного самоуправления субъекта Федерации  предусматривает более сорока (40) юридически законченных действий по исполнению функции администрации  субъекта по взаимодействию с органами местного самоуправления.

Допуская  некоторое преувеличение, можно  утверждать: должностные регламенты "автоматически" генерируются из административных регламентов. Это  вытекает из следующего: деятельность государственных служащих обусловлена  функциями органа исполнительной власти, предметной спецификой его задач  и управленческих методов, полномочиями, особенностями нормотворческой  деятельности органа, а также его  связями с иными звеньями государственной  власти как по вертикали, так и по горизонтали. В этом плане можно согласиться с утверждением: "...основным "адресатом" административных регламентов... были и остаются государственные служащие".

Должностные регламенты основываются, прежде всего, на административных регламентах органов  исполнительной власти и вступают в  силу только после их утверждения. В  них находят конкретизацию "...все  функции, которые реализует гражданский  служащий в отношении предметов  государственного управления органов  исполнительной власти". Это условие  является необходимым, но недостаточным.

Формирование  должностных регламентов осуществляется в системе иерархии правовых норм как по уровню (статусный - функциональный - должностной), так и по структуре правоприменения, когда исходной является законодательная норма или нормы постановлений Правительства РФ. Важно иметь в виду: должностные регламенты в отличие от административных регламентов содержательно обусловлены законодательством о государственной службе.

Должностные регламенты не только содержательно, но и юридически зависят от административных регламентов. Это нормативные правовые акты разного иерархического уровня. Должностные регламенты - локальные  нормативные правовые акты и по отношению  к административным регламентам  являются поднормативными.

Однако "поднормативное" положение должностного регламента в системе административных регламентов не лишает его нормативной природы. Должностной регламент - нормативный правовой акт, содержащий правила осуществления профессиональной служебной деятельности государственными служащими и реализации ими полномочий органа исполнительной власти. В нем предусматриваются требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую должность государственной службы.

Должностные регламенты не содержат процедуры и  требования к организации и деятельности органов исполнительной власти. Эффект должностных регламентов в значительной степени зависит от итогов анализа  действующих государственных функций, их глубокой ревизии и рационального  распределения в рамках системы  органов исполнительной власти.

Должностные регламенты означают не максимальную формализацию государственных функций, а увеличение степени детализации  их содержания и процедур их осуществления, предусмотренных административными  регламентами. Конкретизируя положения  административных регламентов, они  определяют обязанности государственных  служащих и их роль в осуществлении  административных процедур.

Вместе  с тем служебные процедуры, конкретизирующие административные процедуры, лишь часть  должностных регламентов. Они имеют  более широкое предназначение: являются одним из ключевых механизмов управления служебной деятельностью государственных  служащих и средством повышения  ее эффективности, поскольку, непосредственно  влияют не только на прохождение государственной  гражданской службы, но и на поступление  на службу, на замещение конкретной должности.

В своей  совокупности должностные регламенты призваны содействовать правильному  подбору, расстановке и закреплению  кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального  и технологического разделения труда  между руководителями и специалистами  при выполнении ими задач, определенных положением об органе, структурном  подразделении, а также использоваться при оценке результатов служебной  деятельности государственного служащего  субъекта Федерации.

Положения должностного регламента должны учитываться  при проведении: конкурса на замещение  вакантной должности государственной  службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности и поощрении государственного служащего.

Оценка  соответствия результатов деятельности государственных служащих требованиям  административных и должностных  регламентов является постоянной задачей  органов исполнительной власти, поскольку  без результатов такой оценки невозможно эффективно осуществить  необходимые кадровые технологии, важнейшими из которых являются конкурс на вакантную  должность, формирование кадрового  резерва, оценка профессиональной деятельности при проведении аттестации, квалификационного  экзамена, решении вопросов о поощрении  служащего или применении санкций.

Органы  исполнительной власти, проводя оценку соответствия деятельности государственного служащего требованиям должностного регламента, должны руководствоваться  правилами и порядком, установленными нормативными правовыми актами федерального уровня и актами субъекта Российской Федерации об аттестации государственных  гражданских служащих, о конкурсе на замещение вакантной должности  государственной гражданской службы, о порядке сдачи квалификационного  экзамена государственными гражданскими служащими и оценки знаний, навыков  и умений (профессионального уровня)" и др.

Практика  подготовки и применения должностных  регламентов свидетельствует об актуальности проблемы соответствия должностных  регламентов государственных служащих административным регламентам органов  исполнительной власти.

Должностные регламенты должны уточняться по мере необходимости в связи с изменением административного регламента органа исполнительной власти, его структуры, сокращением штатов и в других случаях.

Органами  исполнительной власти создаются методики и электронные средства поддержки  разработки должностных регламентов  государственных служащих, а также  методики пересмотра при утверждении  или изменении административных регламентов исполнения государственных  функций или предоставления государственных  услуг.

Важным  направлением является создание законодательной  и методической базы по вопросам досудебного  обжалования гражданами и организациями  несоблюдения государственными служащими  административных процедур, предусматриваемых  должностными и административным и  регламентами.

В этих целях  органам исполнительной власти и  их должностным лицам необходимо:

- обеспечивать  реализацию норм Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";

- регламентировать  порядок рассмотрения жалоб и  обращений в утверждаемых административных  и должностных регламентах;

- своевременно  принимать решения по результатам  рассмотрения жалоб и обращений  должностным лицом.

2. Классификация административных  регламентов органов государственной  власти в науке административного  права.

В деятельности органов исполнительной власти используются разнообразные административные регламенты. Некоторые авторы, опираясь на определенную общность административных регламентов, и, прямо (но мягко) скажем, не очень "определенную правовую основу" вводят "...понятие  единого административного регламента органа исполнительной власти". При  таком подходе все виды рассматриваются  в качестве составных частей единого  административного регламента органа исполнительной власти.

Предпосылки для формулирования такого понятия  в свое время имелись. Так, в законопроекте "Об административных регламентах  в исполнительных органах государственной  власти Российской Федерации" (20 января 2005 г.) предлагалось установить административные регламенты: государственных функций; взаимодействия органов исполнительной власти; "собственно исполнительных органов государственной власти". Все вместе намечалось именовать "сводным административным регламентом исполнительного органа государственной власти", в который будут входить и должностные регламенты государственных служащих. Но законопроект "не состоялся", как видно, в рассматриваемой части неполный и ошибочный, предлагавший неопределенную и рыхлую конструкцию административного регламента.

В Федеральном  законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ч. 1 ст. 47) определяется, что должностной регламент является составной частью административного регламента государственного органа. Но что имеется в виду под понятием "административный регламент государственного органа", не ясно. Во всяком случае в Законе не говорится о едином административном регламенте государственного органа.

В более  определенном виде понятие "административный регламент федерального органа исполнительной власти" употребляется в Типовом  регламенте взаимодействия федеральных  органов исполнительной власти (п. 1.2). В контексте указанного документа понятием "регламент федерального органа исполнительной власти" охватываются: регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты, гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

А.В. Яцкин полагает, что в приведенном абзаце втором п. 1.2 Типового регламента "...закреплена структура регламента федерального органа исполнительной власти" и, следовательно, названные в нем регламенты являются структурными частями единого регламента органа исполнительной власти. Однако далее, вопреки этому утверждению, автор, на наш взгляд, делает правильный вывод: "Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой".

Поддерживая этот вывод, в свою очередь полагаем: приведенные нормативно-правовые положения  на дают каких-либо оснований для вывода о едином административном регламенте органа исполнительной власти. "Указанный "регламент" обозначен не в качестве единого нормативного правового акта, но в качестве некоторой абстрактной системы нормативных и нормативно-индивидуальных (локальных) правовых актов".

Вместе  с тем нельзя согласиться и  с утверждением, что эта "конструкция  носит во многом искусственный характер и имеет в лучшем случае сугубо теоретико-декларативное значение".

Теоретическое значение понятия "регламент органа исполнительной власти" состоит  в следующем: им обозначается особый тип административных актов, предметом  регулирования которых являются исключительно административные процедуры. В нем, как родовом понятии, не отражаются особенности административных регламентов конкретных видов, отличающие их друг от друга, а сохраняется только то, что у них есть общего, а  именно: предмет регулирования. Но реальное содержание этого общего предмета разнообразно. Одно дело - процедуры организации  деятельности органа исполнительной власти, другое - процедуры исполнения государственных  функций, и совершенно иное - процедуры  предоставления государственных услуг. Указанные процедуры обусловливают  наличие существенных особенностей административных регламентов, что  обозначается соответствующими видовыми понятиями регламентов.

Различные виды административных регламентов  объединяются по родовому предмету не в единый административный регламент  органа исполнительной власти, а в  систему административных регламентов  органа исполнительной власти, и это  позволяет производить их классификацию  по ряду критериев.

В литературе обосновываются различные классификации  административных регламентов.

К.В. Давыдов классифицирует административные регламенты по критериям, принятым для классификации административных актов в научной и учебной литературе по административному праву. Такого рода классификация бесспорно имеет познавательное значение, но не выделяет административные регламенты, как особый род административных актов.

С этой точки  зрения наиболее приемлемой представляется группировка административных регламентов, предложенная В.И. Кузнецовым. Она основывается на действующем законодательстве. Автор выделяет:

- административные  регламенты государственных органов;  административные регламенты исполнения  государственных функций; административные  регламенты предоставления государственных  услуг (по объекту регламентации);

- административные  регламенты федеральных государственных  органов; административные регламенты  государственных органов субъектов  Федерации; административные регламенты  аппаратов органов законодательной  власти и административные регламенты  аппаратов судебной власти; административные  регламенты внебюджетных фондов (по субъекту регламентации);