Должностные регламенты

1. Должностные регламенты государственных гражданских служащих как вид административных регламентов государственного органа исполнительной власти

Термин "должностной регламент" и идея подготовки должностных регламентов  впервые нашли отражение в  Концепции реформирования государственной  службы Российской Федерации, утв. распоряжением  Президента РФ от 15 августа 2001 г. N 436-РП, а позднее - в Концепции административной реформы, утв. распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-Р*(82), а также в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.), утв. распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-Р.

Как правовое понятие, должностной регламент  впервые введен Федеральным законом  от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации (ст. 15, 47, ч. 6 ст. 71).

Закон не содержит юридического определения  понятия "должностной регламент". В нем нет и положений, закрепляющих требования к этому виду регламентов, хотя структура их содержания определена (ч. 2 ст. 47 Закона N 79-ФЗ).

Частью 1 ст. 47 Закона N 79-ФЗ установлено, что гражданский служащий осуществляет свою профессиональную служебную деятельность в соответствии с должностным регламентом, который утверждается представителем нанимателя.

Гражданский служащий согласно статье 15 этого закона обязан исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом. Отсюда следует важный вывод: поручение гражданскому служащему обязанностей, исполнение которых не предусмотрено его должностным регламентом, не допускается.

Должностной регламент составляется для групп  штатных должностей или штатной  должности, предусмотренных штатным  расписанием государственного органа, и носит обезличенный характер. В  нем не указываются персональные данные и не определяются индивидуальные особенности правового положения  государственного служащего, замещающего  соответствующую должность государственной  службы. Это означает, что квалификация должностных регламентов как "индивидуальных административных актов" не отражает их реальную правовую природу.

Должностные регламенты призваны отражать разнообразные  процедуры служебной деятельности и юридически завершенные управленческие действия в государственном органе. Поэтому цели должностных регламентов  имеют многоаспектный характер. В их числе: создание организационно-правовой основы профессиональной служебной деятельности гражданских служащих; текущая регламентация служебной деятельности гражданского служащего; обеспечение объективности при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв; планирование профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и его должностного роста; обеспечение объективности при проведении аттестации, квалификационного экзамена, поощрении и награждении либо при применении к нему дисциплинарного взыскания.

Суммируя  основные аспекты содержания конкретных должностных регламентов, можно  сказать: предмет каждого должностного регламента составляют следующие служебные  процедуры: назначения и освобождения от должности; замещения должности; исполнения должностных обязанностей; самостоятельного принятия управленческих решений, участия в подготовке проектов нормативных правовых актов и  управленческих решений; рассмотрения, согласования и принятия управленческих решений; взаимодействия с гражданскими служащими, а также с гражданами и организациями; предоставления государственных услуг гражданам и организациям; оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

В должностных  регламентах должны содержаться  общие сведения организационного характера: название должности; место должности  в реестре должностей государственной  гражданской службы; отношения подчиненности; порядок назначения и освобождения от должности; наличие и состав подчиненных (для руководителей); порядок замещения  должности; возможность совмещения должностей и функций; нормативная  база служебной деятельности.

Требования, предъявляемые к должностным  регламентам. В соответствии с пунктом 1 ч. 2 ст. 47 Закона N 79-ФЗ в должностном регламенте указываются квалификационные требования, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы: к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы, уровню и характеру профессиональных знаний, уровню и характеру практических навыков.

Должностной регламент может конкретизировать квалификационные требования применительно  к конкретным группам должностей или отдельным должностям гражданской  службы, например, в части профиля  соответствующего образования и  др.

Должностной регламент должен содержать права, обязанности и положения об ответственности  гражданского служащего в связи  с замещением конкретной должности  гражданской службы. Указанные разделы  содержат как основные права и  обязанности государственного служащего (например, установленные в статьях 14 и 15 Закона N 79-ФЗ), так и права и обязанности, вытекающие из функций органа исполнительной власти и функций соответствующего структурного подразделения. В этом смысле должностной регламент отражает функциональные особенности конкретной должности.

В должностной  регламент подлежат включению вопросы, по которым государственный служащий вправе или обязан самостоятельно принимать  управленческие решения в соответствии с замещаемой государственной гражданской должностью и со своей компетенцией. В этой части должностной регламент должен включать в себя: перечень обстоятельств, при которых гражданский служащий должен или может принять решение самостоятельно; содержание вопросов, по которым гражданский служащий принимает решение самостоятельно; варианты возможных решений; критерии принятия решения; сроки и правовые формы принятия решения. В зависимости от функциональных особенностей конкретной должности в должностной регламент могут включаться и иные требования.

В данном разделе следует также предусматривать  перечень вопросов, по которым государственный  служащий обязан или может участвовать  в подготовке проектов нормативных  правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений. При этом указываются: перечень юридических фактов, при которых гражданский служащий обязан принять участие в подготовке проектов нормативных правовых актов, проектах управленческих и иных решений; содержание управленческих и иных действий гражданского служащего; варианты возможных действий и решений; критерии принятия решений; сроки их выполнения и правовые формы действий и решений.

В разделе "Сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений" предусматриваются  конкретные сроки и процедуры  подготовки и принятия решений как  по вопросам, по которым государственный  служащий принимает решения самостоятельно, так и по вопросам, в решении  которых он принимает участие.

При формулировке этого раздела следует иметь  в виду: подготовка проектов документов осуществляется в соответствии с  требованиями действующих нормативных  правовых актов по этому вопросу.

В должностном  регламенте необходимо также определять порядок служебного взаимодействия государственного служащего в связи  с исполнением им должностных  обязанностей с гражданскими служащими  того же органа исполнительной власти, гражданскими служащими иных государственных  органов, а также формы и порядок  служебного взаимодействия с гражданами и организациями.

Порядок служебного взаимодействия гражданского служащего с гражданами и организациями  определяется на основе стандарта оказания государственных услуг соответствующим  органом исполнительной власти.

Перечень  государственных услуг, оказываемых  гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом  государственного органа, в котором, например, могут быть представлены разработка проектов законодательных  и иных нормативно-правовых актов  в установленной сфере ведения, разработка соответствующих методических рекомендаций по практике применения законодательства, выдача лицензий, ведение  реестра выданных, приостановленных и аннулированных лицензий; организация  государственной регистрации каких-либо объектов и т.п.

Важный  раздел должностного регламента "Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего" должен отражать вопросы оценки результатов деятельности государственного гражданского служащего  в целях объективной характеристики его как специалиста.

В наиболее общем виде показатели деятельности конкретного государственного служащего  должны формулироваться с учетом общих показателей эффективности  деятельности государственных органов  и специфических показателей  эффективности деятельности конкретного  органа исполнительной власти. Утверждение  специфических показателей относится  к компетенции самого органа и  должно быть произведено правовым актом  этого органа.

В показателях  эффективности деятельности гражданского служащего следует предусматривать  как объективные (например количественные), так и субъективные (зависящие от личности оценивающего) характеристики результативности.

Особое  внимание в должностном регламенте заслуживает раздел "ответственность", где детально формулируются виды и основания ответственности, установленной  законодательством, за: неисполнение или  ненадлежащее исполнение возложенных  на него должностных обязанностей; за действия или бездействие, ведущие  к нарушению прав и законных интересов  граждан и организаций; за несохранение государственной тайны, а также разглашение сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

В зависимости  от возложенных на государственного служащего должностных обязанностей в должностном регламенте могут  содержаться указания на следующие  виды его ответственности: материальная ответственность за возможный имущественный  ущерб, связанный с характером служебной  деятельности; уголовная ответственность  за нарушение правил безопасности ведения  работ, обусловленная вероятностью несчастных случаев при выполнении работ в опасных условиях; административная ответственность за снижение эффективности  коллективного труда; дисциплинарная ответственность за несвоевременное выполнение заданий, приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, за исключением незаконных; за несвоевременное рассмотрение в пределах своих должностных обязанностей обращений граждан и общественных объединений, а также учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления; социальная ответственность за: непредвидение вредных социальных последствий принимаемых решений; несоблюдение и нарушение прав и законных интересов граждан; выполнение работ, связанное с риском для жизни других людей.

Описанные обязательные разделы могут быть дополнены и другими, отражающими  специфические условия работы конкретных государственных органов и конкретных должностей в них.

В последнее  время в некоторых органах  исполнительной власти учреждены "нетипичные" должности государственной гражданской  службы, потребность в которых  вызвана "веянием времени". Например, в соответствии с Законом Республики Татарстан от 4 мая 2006 г. N 34-ЗРТ "О противодействии коррупции в Республике Татарстан" в органах исполнительной власти Республики учреждается "должность ответственного лица по предупреждению коррупционных правонарушений".

Должностной регламент, определяющий обязанности, основные права и ответственность  государственного гражданского служащего  при осуществлении им служебной  деятельности по указанной должности  имеет существенную содержательную специфику.

Проект  должностного регламента гражданского служащего, замещающего конкретную должность гражданской службы, может  готовиться руководителем структурного подразделения, в ведении которого находится данная должность совместно  или по согласованию с кадровой службой  органа исполнительной власти, а также  с соответствующим юридическим  подразделением.

В соответствии со статьей 47 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" утверждение должностного регламента является функцией представителя нанимателя.

Должностной регламент вступает в силу с момента  его утверждения руководителем  органа исполнительной власти или другим должностным лицом, уполномоченным на это, и действует до замены новым  должностным регламентом, разработанным  и утвержденным в установленном  порядке.

Утвержденный  должностной регламент хранится как оригинал нормативного правового  акта структурным подразделением органа исполнительной власти по вопросам государственной  службы и кадров.

Согласно Указу Президента РФ от 16 февраля 2005 г. N 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации" должностной регламент является приложением к служебному контракту. И в служебном контракте и в должностном регламенте предусматриваются права и обязанности государственного служащего, связанные непосредственно с замещаемой должностью. При этом должностной регламент "предшествует" индивидуальному правовому акту - служебному контракту, в котором "права и обязанности по должности" предоставляются персонально государственному служащему, замещающему эту должность.

Иначе говоря, должностной регламент является нормативной правовой основой служебного контракта наряду с законами и  другими нормативными правовыми  актами. Именно в этом качестве должностной  регламент упомянут в части 3 ст. 24 Федерального закона о государственной гражданской службе. Поэтому нет правовых оснований говорить о двойственной правоотраслевой принадлежности должностных регламентов - административному и трудовому праву, определять их в качестве локальных административных служебных правовых актов.

Никакие служебные процедуры в служебном  контракте не определяются. Они - имманентная  принадлежность должностных регламентов. Именно в силу этого должностные  регламенты - неотъемлемая часть системы  административных регламентов органа исполнительной власти.