Доктрина Гражданства

Белкин, А. А. 

О некоторых доктринальных  вопросах института   
гражданства 

//Правоведение. 1995. № 6. С. 3 - 12 
 

     Для десятков, сотен тысяч и даже миллионов  людей гражданство из малоощутимой в повседневности вещи вдруг превратилось в необыкновенную жизненную ценность. И редко, наверное, какой-нибудь другой институт не по их собственной воле способен вдруг вырасти для огромных масс людей в принципиальную юридическую проблему — проблему собственной судьбы. Но здесь-то и обнаруживается, что испытанный, казалось бы, институт гражданства нуждается все-таки в дальнейшем доктринальном обсуждении. Так ли безупречны те представления, которые были привнесены в соответствующие вопросы отечественным правоведением? Не оказалось ли, что рассуждения на тему гражданства были уж слишком приспособлены к известным спокойным временам, но рискуют быть поколебленными практикой последних лет?

     При обращении к доктринальным проблемам  гражданства представляется позволительным прежде всего поставить вопрос о  правно-логическом обосновании самой необходимости института гражданства. Такая задача может показаться, впрочем, даже странной, поскольку обычно гражданство рассматривается как некая данность, с которой юриспруденции просто-напросто приходится иметь дело. Так, немецкий автор отмечал, что «каждое государство имеет обыкновение отграничивать правовые отношения и отношения защиты связанных с ним особым образом лиц (своих граждан) от отношений к гражданам иностранного государства (иностранцам) и к лицам, не принадлежащим ни к какому государству (апатриды)».¹ В сходном ключе, на наш взгляд, рассуждал и отечественный ученый: «В государственно организованном обществе существует потребность юридического закрепления того факта, что в политическом отношении население является придатком территории. Большинство населения государства в нормальных условиях живет на его территории. Постоянное проживание на территории государства — наиболее типичный и прочный вид фактической связи лица с государством. Наличие такой связи и закрепляется юридически институтом гражданства. Существование гражданства вытекает из государственной организации общества и не определяется законом о гражданстве, а лишь находит в нем юридическое закрепление».²

     Во  втором произведении в существований  гражданства видится уже не одно только обыкновение, а некая фатальность, гражданство связывается здесь как непременный атрибут с государственной организацией общества, хотя его логические основания остаются, пожалуй, нераскрытыми. «Постоянное проживание» — это необязательная предпосылка определенного национального гражданства конкретного индивида, но не логическая суть этого института. И к тому же «проживание» — это слишком слабый тезис для объяснения тех конструкций, с которыми связывается данный политико-правовой институт в современном мире. «Проживание» более уместно как логическое основание для предыстории современного гражданства, когда его трактовка сопровождалась и соответствующим историческим акцентом во взгляде на государство, как, например, в следующем утверждении: «Существование международного общения необходимо предполагает общепризнанное, санкционированное международным правом, разграничение соответственных сфер господства отдельных государств. Разграничительными моментами при определении этих сфер международное право о. признает территориальное и личное начало».³

     Предварительным пунктом для понимания логических оснований института гражданства  должна быть, на наш взгляд, категория  населения. В качестве категории  государственного права население  не несет в себе никаких субъектных характеристик. Это пока что сугубо механическое образование из физических лиц, совокупность людей, взятая исключительно в количественном аспекте. Население является объектом государственной деятельности, но выступает только как предсубстрат государства. Переход же к собственно субстрату государства,— и это второй предварительный пункт, — начинается с этноса, олицетворяемого в качестве субъекта права категориями национального и государственного суверенитета.⁴

     Гражданство действительно разделяет всемирное  население на , группы, которые служат конституированию определенных государств. Однако представление о гражданстве как юридическом оформлении состава населения, т. е. вне привлечения категории этноса, является, наверное, недостаточным. И все же в плане логических оснований института гражданства главное заключается в том, что посредством этого института осуществляется движение от предсубстрата к юридическому субстрату государства, происходит придание государству как субъекту права юридически значимых очертаний не только в направлении его суверенных полномочий и его территории, но и тех физических лиц, которые «составляют» государство в качестве корпоративного субъекта, отвечающего идеологии народовластия.

     В сказанном превалирует исторический ракурс гражданства, его возникновения как правового института, сменяющего институт подданства. Но в самой этой исторической замене пребывает логическое объяснение и современного гражданства, сколь бы чуждыми ни казались его потенциальные задачи значительным группам населения и сколь бы часто ни затемнялась его суть перипетиями текущей политики. Последняя, впрочем, дает сегодня немало материала и для «осовременивания» исторических корней института гражданства.

     Во-первых, говоря о гражданстве как институте, оформляющем субстрат современного государства в качестве корпоративного субъекта (или субъекта Нового и Новейшего времени), мы всего лишь повторяем те тезисы, которые неоднократно излагались в работах по истории и теории гражданства, но были, пожалуй, особенно лаконично сформулированы Г. В. Чичериным в докладе о союзном гражданстве на сессии ЦИК СССР в 1924 г.: «Декларация прав человека и гражданина в 1791 году заменила понятие подданного, то есть объекта навязываемой воли, чуждой ему, принудительной государственной власти, понятием гражданства, то есть участника в коллективном волеизъявлении народа, воплощаемом в виде государственной власти. Однако на почве экономического неравенства классов государство не могло осуществлять волеизъявления трудящихся масс. И Октябрьская революция впервые создала гражданина в смысле носителя частицы коллективного волеизъявления трудящихся масс, воплощаемого в Советском государстве».⁵

     «Политичность»  гражданства в смысле наделенности политическими правами исторически  составляла как бы основной признак этого института,⁶ хотя вообще-то статус гражданина или иностранца (или апатрида) влияет на обладание и другими, «неполитическими», правами. Известны в современном мире и иные примеры: когда «не граждане» все же участвуют в политической жизни, например в муниципальных выборах. Поэтому стержнем гражданства даже в историческом плане следует все же считать не собственно политические права, а концептуальное определение физического лица как соучастника осуществления политической власти, т. е. сам принцип, из которого уже следует признание за субъектами соответствующих прав или, наоборот, отстранение от обладания этими правами.

     Данный  принцип стал всеобщеправовым. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. провозгласила: «Каждый человек  имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей».⁷ Однако эта формула имела по преимуществу социально-философский характер. Во всяком случае, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. закрепил уже определенным образом скорректированную формулу: «Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации. . . и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно избранных представителей; б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. . .».⁸

     Несомненно, что второй документ более реалистичен  и более юридизирован. Гуманистический  романтизм, взращенный Второй мировой  войной, уже поблек, зато отягощение развитых стран миграцией и другими  проблемами резко возросло. Политические права, как видим, приписываются уже не человеку, а гражданину. Государство «понимает», что его субстрат должен быть формально определен в соответствии с заданностью сохранения данного государства. Несмотря на обилие интеграционных экспериментов, мировой рынок и экономические свободы все же уступают пока что стойкости национальных государств и их гражданства, что становится особенно заметным в переломных для тех или иных стран ситуациях.

     Ближайший наглядный пример этого представляют собой сегодня бывшие Прибалтийские республики СССР. Вот показательный документ—Декларация Совета по культуре творческих союзов о гражданстве Латвийской ССР, опубликованный еще в 1989 г. и даже до принятия Декларации о государственном суверенитете Латвии. «Необходимо также объяснить, — говорилось в этой Декларации, — что гражданами Латвии не могут быть люди, которым неприемлема идея самоопределения латышского народа».⁹ В отличие от документов, издаваемых от имени государства и обычно витиеватых и закумуфлированных, эта декларация работников культуры указывала на проблему совершенно откровенно: от определения круга граждан зависит судьба Латвии как независимого самоопределившегося государства.

     Прошло  несколько лет, и применительно  к другой бывшей союзной республике — Эстонии, автор пишет: «Нас долгое время спрашивали, в том числе и приезжающие в Нарву иностранные эмиссары: готовы ли русские здесь к интеграции в эстонское общество? Возможно, что иностранцы искренне заблуждались, а может быть, сознательно вводили нас в заблуждение. Ибо трудно поверить, что дипломаты, юристы, ученые не могли разобраться в сущности законов, которые и ранее, и теперь не нацелены на интеграцию. Их содержание в русском языке имеет иное название: отторжение».¹⁰

     Эти несхожие между собой термины — «самоопределение» и «отторжение» характеризуют тем не менее один и тот же процесс формирования субстрата государства, правда, формирования, протекающего в крайне сложных обстоятельствах, унаследованных от прошлого.¹¹

     В связи с этим заметим, во-вторых, что исторически гражданство было не просто институтом формирования субстрата государства, но одновременно и юридическим инструментом преодоления сословного государства. Гражданство по самой своей природе несет в себе критерий социально-этнической всеобщности, какие бы конкретные национальные пертурбации ни были свойственны истории той или иной страны. И эта черта гражданства — всеобщность — вполне естественно связывается с этим институтом и сегодня, когда исторические посылки всеобщности давно уже умерли.

     Но  почему же естественность всеобщности  гражданства вдруг оказалась  неестественной для стран Балтии? Причина этому проста. Всеобщность  гражданства оказалась неадекватна  тем условиям, в которых не на рубеже XVIII—XIX вв., а сегодня протекает  в странах Балтии процесс формирования национальных государств. Доминирующая в Прибалтике концепция восстановления прежней государственности нисколько не меняет того обстоятельства, что субстрат государства создается практически заново, причем направлением создания избрано разделение населения, разделение, в основе которого лежит (таковы исторические условия) этнический признак, хотя бы формально-юридически он и не выставлялся. Знатоки подсказывают, что такое разделение (во всяком случае — в Эстонии) уже имело подобие в 20-х годах.¹² Но это же заставляет задуматься над тем, что данный процесс, — как бы и кем бы негативно он ни воспринимался, — все же нельзя расценивать только как действие злой воли.

     И здесь мы должны, в-третьих, отметить еще одну «историческую» характеристику гражданства, которая, кажется, не просматривалась в отечественных работах советского периода, но опять-таки «оживилась» в последние годы.

     Комментируя опубликованный в июле 1989 г. проект Закона о гражданстве Латвийской ССР, т. е. еще при самом начале процесса дезинтеграции СССР, Ю. Р. Бояре писал, в частности: «. . . каждое государство для эффективного осуществления своих функций должно опираться на особый контингент лиц, на верность которых оно может рассчитывать в любое время. Граждане, попросту говоря, патриоты и хозяева государства, несущие за него основную политическую и экономическую ответственность». И далее: «Большинство современных государств мира являются национальными, они образовались в результате политического самоопределения соответствующих наций и народов, поэтому одной из основных целей как государств, так и институтов их гражданства является сохранение и защита как самоопределения нации, давшей название государству, так и ее национальной самобытности».¹³

     Мотив верности, легко возводимый к еще монархическим временам, вызывал, однако, и ранее сомнение в своей безусловной причастности к гражданству. Специально исследуя этот вопрос по материалам германской государственно-правовой литературы, В. М. Гессен сделал следующий вывод: «Категория „верности", по самому своему существу, относится не к области публичного права, а к области политической морали. Не из юридического понятия подданства, а из этического патриотизма может и должна быть выводима обязанность верности. Только повиновение закономерным велениям государственной власти является категорией государственного права. Конечно, одним повиновением не исчерпывается отношение гражданина к государству. Но наука государственного права и не может охватить этого отношения в его целости: его этическая сторона, несмотря на всю свою важность, необходимо имеет метаюридический характер. Не подлежит сомнению, что патриотизм — жизненный элемент всякого здорового государства; он не может быть, однако, вмещен в формальную категорию права».¹⁴

     Итак, «верность» не может быть переведена в юридические конструкции.¹⁵ Но столь же несомненно, что современный институт гражданства все-таки требует для себя какого-то морально-политического дополнения. И если категория «верность» выглядит сегодня, пожалуй, анахронизмом, то существуют и другие ««подходящие» категории, например «гражданственность», обращение к которой не было чуждо и правоведам.

     Так, в одной из юридических публикаций говорилось: «Социалистическая гражданственность  — многогранное социально-политическое и нравственное образование. Категорию гражданственности следует рассматривать комплексно, в единстве ее политической, правовой, нравственной значимости. Гражданственность выражает в государственно организованном обществе классовый, политический подход к оценке социальных явлений, линии поведения людей. Политический, государственный критерий, связь интересов, забот личности с делами государства и общества — это важнейшие черты, сущность социалистической гражданственности. Вместе с политическими, правовыми элементами в социалистическую гражданственность входят нравственные начала. Идейно-политическая сознательность, ценности и нормы коммунистической морали определяют жизненную силу социалистической гражданственности, ее активную роль в советском обществе. В гражданственности идеологическое взаимодействует с психологическим, эмоциональным». И далее: «Гражданственность есть единство социально-политического знания, чувств и убеждений личности в ее отношениях к социалистическому обществу и государству, стремление и воля быть полезным советскому народу. Гражданственность — проявление благородных социально-политических, нравственных качеств человека, выражение его государственного подхода к общественным делам, к своему поведению. В понятии „социалистическая гражданственность" объединяются такие проявления личности, как „гражданская сознательность", „гражданский долг", „гражданская ответственность", „гражданская зрелость", „гражданская активность", „гражданская надежность", „гражданская гордость", „гражданское мужество", „гражданская непримиримость" и т. д.».¹⁶