Адміністративна юстиція: поняття, сутність, зміст

Необхідно зазначити, що у підручниках з адміністративного права тієї доби, особлива увага приділялась саме адміністративній юстиції, що була частиною курсу адміністративного права. Такі французькі вчені адміністративісти, як М. Оріу, Ж. Ведель, М. Лесаж та інші продовжували досліджувати інститут адміністративної юстиції протягом 20 століття.

Характерним у їх науковій діяльності було відведення особливої ролі інституту  адміністративної юстиції, яку він  відігравав у суспільному житті  Франції, зокрема, в контролі за французькою адміністрацією та захисті прав і свобод французьких громадян.

Наукове обґрунтування необхідності функціонування інституту адміністративної юстиції знайшло також широку підтримку і в іншій європейській державі – Німеччині. Вже в середині 19 століття формується відповідна нормативна база, а наприкінці століття такі вчені, як Р. Гнейст, Л. Штейн та О. Майер, стають авторами праць, присвячених цій проблематиці. О. Майер у підручнику «Німецьке адміністративне право» вказував на адміністративну юстицію як на глобальну частину адміністративного права, як на інститут, без якого функціонування повноцінної правової держави є неможливим.

На сучасному етапі розвитку незалежної України, можемо говорити про  нове місце та роль адміністративного  права, не тільки у державі, а й у громадянському суспільстві. За умови активного розвитку національного законодавства, у державі склалася необхідність у захисті свобод, законних інтересів, та охорони прав громадян, а також забезпечення верховенства права ї дотримання гарантованих Конституцією України засад і принципів процесуально-правового порядку реалізації адміністративної відповідаль-ності. Конституція України у ст. 3 проголошує головним обов'язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також встановлює принцип, згідно з яким саме ці права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а вона відповідає перед людиною за свою діяльність. У демократичний України найбільшою державною цінністю було визнано саме людини, а захист її прав і свобод став визначальним для характеристики діяльності держави. Ця конституційна формула означає, що відтак головними характеристиками у розумінні адміністративного права мають стати не «управлінська», а тим більше «каральна» його функція, а такі нові функції, як правозабезпечувальна (яка пов'язана  із забезпеченням реалізації прав і свобод людини) і правозахисна (яка пов'язана із захистом порушених прав). Саме дві останні функції найповніше відтворюють справжнє суспільне призначення адміністративного права.

Необхідність забезпечення повноцінного судового захисту прав громадян, зазначила необхідність проведення реформування  інституту адміністративного права в України. Адміністративна реформа в України, це на сам перед створення адміністративних судів та прийняття Кодексу про адміністративне судочинство України. З набранням чинності КАС України адміністративне судочинство стало самостійним видом судочинства поряд з конституційним, цивільним, господарським та кримінальним судочинством,  але діюче адміністративне законодавство не є досконалим, як і сама система адміністративних судів.

На сторінках сучасної наукової літератури можна зустріти чималу кількість розмов про інститут адміністративної юстиції, про його призначення та перспективи розвитку.

Не дивлячись на те,  що нині наукові  дослідження у названій сфері  проводяться значною кількістю  науковців, серед яких, перш за все,  хочеться назвати прізвища В.М. Бевзенка,  Р.О. Куйбіди,  О.М. Пасенюка,  В.Г. Перепелюка,  В.І. Шишкіна та багатьох інших, проте на порядку денному у переліку невирішених залишилося ще чимало питань.  Одним з таких питань є те,  що пов’язане із визначенням місця інституту адміністративної юстиції у системі національного права взагалі та адміністративного права, зокрема.

Принагідно відмітити, що зазначена проблематика характеризується також і певною науковою новизною, оскільки питання місця інституту адміністративної юстиції у системі права розглядається сучасними авторами переважно поверхово та безсистемно. 

Вважаю за необхідне перш за все наголосити на тому,  що нині у більшості випадків інститут адміністративної юстиції аналізується у межах загальної частини адміністративного права.  Це пов’язано, зокрема, з тим, що правові відносини, які виникають під час здійснення адміністративного судочинства відносяться вченими до предмету адміністративного права.  Так,  наприклад,  в одному з останніх підручників з адміністративного права, виданому за редакцією В.Б. Авер’янова,  зазначається,  що до предмета адміністративного права входять відносини, що формуються у зв’язку з реалі-

зацією  юрисдикції адміністративних судів  і поновленням порушених прав громадян та інших суб’єктів адміністративного права⁴. Подібна точка зору викликає чималу кількість запитань щодо її обґрунтованості.

Вивчення сучасної літератури з  адміністративного права,  в якій ставиться питання про правову природу інституту адміністративної юстиції,  показує,  що окремі автори, фактично,  продовжують розвивати радянську концепцію адміністративного процесу.

Зміст цієї концепції полягає у  тому, що адміністративний процес є  категорією,  в межах якої знаходить прояв процесуальна діяльність,  пов’язана із застосуванням матеріальних норм адміністративного права, причому незалежно від того,  хто їх застосовує –суб’єкти публічного управління або адміністративні суди. Подібне ставлення до адміністративного процесу сформувалося у радянській адміністративно-правовій науці у другій половині ХХ ст., тобто у період активного розвитку суто радянського праворозуміння, та формування суто радянського адміністративного права,  якому на ті часи вдалося вже повністю позбутися від нашарувань дореволюційних та буржуазних правових концепцій.

Таким чином, сформульована у дореволюційний період розвитку вітчизняної науки  адміністративного права судова концепція адміністративного процесу,  наприкінці 30-х – початку 40-х рр.  ХХ ст.  втратила у СРСР своє значення,  а термін  «адміністративний процес»  почав використовуватися у якості дефініції, за допомогою якої позначалася діяльність органів державного управління, пов’язана із застосуванням матеріальних норм адміністративного права. 

Зазначений підхід до розуміння  сутності адміністративного процесу не змінився і після закріплення у Конституції СРСР 1977  р. права громадян на оскарження до суду дій та рішень посадових осіб, вчинених з порушенням закону або перевищенням повноважень.

Фундатори вітчизняної науки адміністративного права – А.І. Єлістратов, В.Л. Кобалевський, О.Ф. Євтихієв,  М.П.  Карадже-Іскров, думали принципово по-іншому,  в обов’язковому порядку, як наслідок, орієнтуючись у своїх роботах на наукові досягнення європейської школи адміністративного  (поліцейського)  права.

Описане вище розуміння адміністративного  процесу знаходить прояв виключно у наукових працях вчених,  які працюють на теренах колишнього СРСР.

Сьогодні підходи до періодизації історії розвитку адміністративної юстиції неповною мірою відображають особливості її виникнення та становлення в Україні, а тому мають бути переглянуті.

Що ж стосується розуміння концепції адміністративного процесу в європейських державах,  то вона має там зовсім інший зміст. Її особливість у порівнянні з радянською теорією полягала у тому, що адміністративно-процесуальне право, тобто сукупність норм, які регламентували порядок розгляду публічних спорів в адміністративних судах, розглядалося виключно через призму самостійної галузі публічного права,  яка існувала та розвивалася паралельно з галуззю адміністративного права. Розмежування адміністративного права та адміністративно-процесуального права було обумовлено переходом європейських країн на шлях розбудови правової державності, необхідними елементами якої була концепція розподілу влади, а також запровадження адміністративного судочинства. нині інститут адміністративної юстиції у переважній більшості випадків розглядається в якості складового елементу загальної частини українського адміністративного права.

Формування системи адміністративного права здійснюється під впливом чималої кількості факторів, одним з яких є теорія правової держави.  Фактично першою сходинкою у напрямку розбудови правової держави,  як відомо,  є запровадження у сферу її функціонування принципу розподілу влади, що передбачає делегування основних державних функцій незалежним один від одного органам:  парламенту,  адміністрації та суду, здатних контролювати один одного за допомогою відповідних механізмів. Одним із таких механізмів є інститут адміністративної юстиції,  покликаний здійснювати спеціалізований судовий контроль за діями та рішеннями публічної адміністрації. 

Розмірковуючи щодо сутності цього  інституту вчені вже на початку минулого сторіччя писали, що такий контроль мають здійснювати компетентні органи  (суди),  які отримали ґрунтовну юридичну підготовку, становище і діяльність яких були би поставлені у такі умови, що виключають можливість припущень про їх упередженість або партійність.  Контролю цих авторитетних та таких, що користуються довірою суспільства, органів і слід підпорядкувати усі неправомірні дії адміністрації, усунути усі перепони,  які могли би загальмувати або паралізувати його застосування.

Для того, щоб забезпечити подібний особливий правовий статус органів  адміністративної юстиції (адміністративних судів), зрозуміло,  необхідне спеціальне законодавство, норми б якого  «піднімали»  адміністративні суди над публічною адміністрацією.  Проте чи можливо вести мову про особливий правовий статус адміністративних судів щодо публічної адміністрації у разі,  якщо нормативні акти,  які регулюють діяльність названих суб’єктів,  розміщено у межах загальної частини адміністративного права,  покликаного нині сприяти утвердженню пріоритету прав і свобод людини в усіх сферах її взаємодії з публічною адміністрацією, її органами і посадовими особами.

Інститут адміністративної юстиції  хоча і є міжгалузевим, однак найтісніше він пов'язаний саме із адміністративним правом. Такий взаємозв’язок полягає  не лише у впорядкуванні функціонування адміністративної юстиції адміністративно-праововим  нормами, але, зокрема, і у використанні її у межах адміністративного  права в якості повноцінного, суто адміністративно-правовогоінституту. При цьому на розвиток адміністративного судочинства безпосередньо вплинув і розвиток самого адміністративного права норми якого в подальшому стали основою адміністративного судочинства.

 Відтак, взаємозалежність адміністративного  права та адміністративної юстиції  є доволі неоднозначною й змістовною, про що свідчить наведене вище.

Становлення і розвиток адміністративної юстиції, як інституту адміністративного права, в Україні (і в Радянському Союзі в цілому) свідчить, що теорія і практика судового контролю йшла шляхом поступового розширення компетенції загальних судів по вирішенню адміністративних спорів. Однак ідея створення системи адміністративної юстиції супроводжувалася обґрунтуванням неможливості впровадження даного інституту цілою низкою причин, у тому числі загрозою значного розширення державного апарату, надходження в суд скарг неправового характеру та ін., хоча радянська держава безумовно була стурбована забезпеченням законності у сфері державного управління.

 Інститут судового контролю за діяльністю адміністративних органів у СРСР, а потім і в суверенній Україні, розвивався і розвивається складним шляхом. Разом з тим процес його становлення й удосконалення є одним з актуальних напрямків побудови в Україні правової держави.

На підставі цього, можна зробити  однозначний висновок про те, що інститут адміністративної юстиції, пройшовши досить довгий трансформаційний шлях у межах системи вітчизняного адміністративного права,  набув ознак цілісної галузі права,  які дозволяють йому зайняти самостійне місце у системі національного права. Зазначений висновок є надзвичайно принциповим не лише для подальшого розвитку адміністративно-процесуального права,  у тому числі адміністративно-процесуального права як галузі правознавства та навчальної дисципліни, але й для адміністративного права, а перш за все, для системи останнього, яка втративши один із своїх елементів  (інститут адміністративної юстиції), має неодмінно орієнтуватися на подальші трансформаційні зміни. 

3. Розвиток  адміністративної юстиції як  інституту адміністративно-правової  науки.

Виникнення і розвиток інституту  адміністративної юстиції тісно  пов’язані з практичною реалізацією  теорії правової держави і теорії поділу влади.

  Питання визначення концептуальних  засад функціонування адміністративної  юстиції, особливостей її організації  та запровадження в Україні  у науковій літературі є малодослідженим.  Однак у літературі велика  увага приділялася проблемам  щодо забезпечення реалізації  та захисту прав і свобод  громадян у сфері виконавчої  влади та місцевого самоврядування, вирішення яких є одним із  основних напрямів адміністративно-правової  реформи в Україні. Тому дослідження  адміністративної юстиції здійснюватиметься  саме у цьому аспекті.