Административное принуждение

Экономические и административные методы управления, несмотря на их различия, взаимосвязаны, и их противопоставление недопустимо, так как они используются с единой конечной целью – реализация управляющего воздействия субъекта на объект управления. С учетом расширения оперативной самостоятельности государственных предприятий, их разгосударствления на первый план выдвигается задача разумного сочетания средств управляющего воздействия.

В условиях прежней директивно-плановой экономики методы административного  воздействия были основными. По мере продвижения России к рыночной экономике  все более широкое применение приобретают экономические методы.

Но неверны представления, согласно которым в рыночной экономике  обязательные предписания органов  исполнительной власти вообще неуместны. Рыночная экономика вовсе не должна быть стихией, никак не регулируемой государством, – должны быть изменены формы и методы такого регулирования. Хотя основным методом и становится реализация творческой инициативы и  самостоятельности управляемых, это  не исключает применения и метода обязательных предписаний.

Глава 2. Понятие, сущность и виды административного принуждения

2.1. Понятие и сущность  административного принуждения

Административно-правовое регулирование  принуждения в системе государственного управления относится к числу  мало разработанных проблем в  современной юридической литературе.

До недавнего времени основное внимание было уделено соотношению  убеждения и принуждения в  советском праве и в государственном  управлении³.

Ведущим, главным методом государственного управления и борьбы с правонарушениями, включая административные проступки, являлся метод убеждения. «Метод психического воздействия на сознание и поведение граждан, проявляющийся  в широком комплексе воспитательных, рекомендательных, разъяснительных  мероприятий, применяемых в целях  обеспечения правомерности поведения, обеспечения организованности и  дисциплинированности людей во всех сферах общественной жизни в период зрелого социализма»⁴.

Для большинства авторов типичным было смешение государственного принуждения  либо с убеждением, либо с воспитанием  как психологическим средством. При определении понятия принуждения  подчеркивался волевой момент психического и физического воздействия⁵.

Традиционное рассмотрение метода принуждения в юридической литературе, как правило, тесно связывалось  с идеологической деятельностью  партийного аппарата, рассматривавшего его как средство, метод руководства  массами.

Применение метода принуждения  было связано, в основном, с пропагандой, призывами и моральным стимулированием  желаемого поведения субъектов  управления. Очевидно, для понимания  того, что же такое административное принуждение в системе государственного управления, необходимо исходить из сущности и содержания общего понятия «безопасность». Между общим понятием безопасности и термином «административное принуждение» находится целый ряд промежуточных, родовых понятий, каждый из которых  обладает специфическим содержанием.

Сущность и назначение административного  принуждения заключается в механизме  обеспечения личной безопасности, в  регулировании широкого круга общественных отношений, включая отношения, посягающие на права и здоровье граждан, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, на институты государственной  власти, общественный порядок и общественную безопасность, на правонарушения в  области дорожного движения, охраны собственности и многие другие виды принуждения в борьбе с административными  правонарушениями.

При этом практические возможности  для формирования современной административно-правовой политики в сфере административного  принуждения в механизме обеспечения  безопасности определяются необходимостью поиска новых и совершенствования  имеющихся административно-правовых средств, применяемых субъектами исполнительной власти в условиях различных форм собственности и свободы экономической  деятельности.

В стратегическом плане это общее  положение предполагает выделение  и реализацию ряда направлений обеспечения  административного принуждения  в системе государственного управления.

Во-первых, выработка приоритетов, целей и задач соответствующих направлений государственной деятельности всех звеньев законодательной, исполнительной, судебной властей в области административного принуждения.

Во-вторых, формирование в соответствии с выработанными целями и задачами общегосударственных программ в различных сферах жизнедеятельности общества и государства, имеющих отношение к применению административного принуждения.

В-третьих, определение структуры и механизма реализации конкретных программ для обеспечения административного принуждения в системе государственного управления.

В-четвертых, создание единой системы обеспечения административного принуждения в механизме обеспечения личной безопасности.

В-пятых, направление усилий на восстановление уважения к праву, на утверждение и соблюдение принципов законности.

В-шестых, создание новых, постоянно действующих правовых механизмов, которые исключили бы в будущем возможность деформации института административного принуждения.

В первые годы после провозглашения Россией государственного суверенитета административное принуждение, по мнению видного ученого по административному  праву Л. Л. Попова, приобретает практическую и теоретическую значимость в  государственной системе обеспечения  личной безопасности. Оно используется как средство обеспечения безопасности прав и интересов граждан, то есть выполняет карательную функцию.

Сам факт обращения к средствам  принудительного характера, которые  применяются не только в качестве наказания за правонарушение, но и  для их предупреждения, означает, что  административное принуждение в  обеспечении личной безопасности следует  понимать значительно шире, чем реализацию санкций административно-правовых норм⁶.

Такого же мнения придерживаются и  другие авторы, утверждая, что значение административного принуждения  не исчерпывается только карательными мерами. «Одновременно в целях правоохраны административно-принудительные меры выполняют и иного рода функции»⁷.

Широкое понимание административно-правового  принуждения (объединение норм права  с практикой их применения) вполне допустимо и даже желательно. Причем отметим, что принуждение в механизме  обеспечения личной безопасности охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы уголовного, гражданского, трудового, земельного, таможенного, экологического и иных отраслей права.

Проблема определения понятия  административного принуждения, его  места в системе государственного управления в юридической литературе, на наш взгляд, исследована недостаточно.

Обратимся к анализу существующих точек зрения.

Так, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов считают, что административное принуждение  обеспечивает исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах. Это метод воздействия  государства на сознание и поведение  лиц, совершающих антиобщественные поступки, выражающиеся в установленных  правовыми актами отрицательных  последствиях морального, материального  и физического характера, имеющих  целью исправление и перевоспитание правонарушителей, а также предупреждение новых правонарушений⁸.

По мнению Д. И. Бернштейна, в определении  административного принуждения  необходимо взять за основу обязанность  всех лиц и организаций поступать  строго в соответствии с предписанием правовых норм, всегда быть готовыми отчитаться за исполнение своих правовых обязанностей перед государственными органами, а  в случае неисполнения (нарушения) —  претерпеть предусмотренные правом меры государственного принуждения  или иные меры государственного или общественного воздействия, применяемые с целью перевоспитания, предупреждения подобных нарушений и возмещения причиненного вреда⁹.

Д. Н. Бахрах определяет административно-правовое принуждение как особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с административными правонарушениями¹⁰.

Б. Т. Базылев, раскрывая понятие  государственного пpинуждeния, подчеркивает, что под государственным принуждением понимается такой метод воздействия государства на сознание, волю и, следовательно, поведение субъектов общественной жизни, который способен направить их поведение в соответствии с государственной волей. Это вынужденное поведение обеспечивается либо путем применения наказания или угрозы наказания, либо путем применения иных мер непосредственного принуждения, обращенных на личность субъекта, его свободу и деятельность, его имущество¹¹.

Н. И. Козюбра подчеркивает, что принуждение выступает сдерживающим фактором для всех незаконопослушных граждан и обеспечивает общую обязанность выполнять правовые нормы¹².

А. П. Клюшниченко считает, что административное принуждение является принуждением правовым. Применение мер административного принуждения строго регламентировано законом, осуществляется на основании и во исполнение закона¹³.

В. Д. Малков в разделе «Методы  управления в сфере правоохранительной деятельности» пишет: «Метод принуждения  направлен на понуждение работника  к должному поведению вопреки его желания»¹⁴.

По мнению Г. Ю. Ксензовой, принуждение провоцирует агрессивно-репрессивную среду в школе, которая не может пройти бесследно как для учителя, так и для ученика в плане их физического и нравственного здоровья. Принуждение всегда вызывает отторжение навязываемой деятельности, причем чем сильнее принуждение, тем сильнее реакция отторжения¹⁵.

П. И. Кононов отмечает, что в  административно-правовой науке сложились  два основных подхода к вопросу  об административном принуждении. Представители  первого подхода (Д. Н. Бахрах, М. С. Студеникина и др.)¹⁶ рассматривают применение мер административного принуждения к лицу только как реакцию государства на совершенное этим лицом правонарушение. По их мнению, без правонарушения административное принуждение применяться не может. Сторонники второго подхода к рассматриваемой проблеме (А. П. Коренев, А. П. Алехин и др.) полагают, что административное принуждение может применяться к лицу и при отсутствии в его действиях противоправного поведения, но в целях его предупреждения, а также для обеспечения общественной безопасности. Они выделяют так называемые административно-предупредительные меры, в частности обязательный технический осмотр транспортных средств, проверку документов у граждан, досмотр ручной клади и багажа пассажиров в аэропорту, введение карантина¹⁷. Исследования показали, что в настоящее время существует и третья точка зрения на понимание предмета принуждения. Она заключается в том, что принуждение способно провоцировать агрессивно-репрессивную среду среди несовершеннолетних детей и подростков, среди школьников и учащихся. Позиция сторонников первого подхода представляется более убедительной и правомерной, и вот почему.

По мнению П. И. Кононова, схема возникновения  административного принуждения  может быть представлена следующим  образом:

-государство устанавливает нормы права;

-установленные государством нормы права определяют права и обязанности субъектов общественных отношений в различных сферах жизни государства и общества и предусматривают механизм их добровольной и административно-принудительной реализации;

-в случае отказа субъекта правоотношения от добровольной реализации предписаний норм права (соблюдения прав других лиц и исполнения обязанностей, соблюдения установленных запретов) включается механизм принудительной реализации, то есть возникает административное принуждение, применяемое к этому субъекту.

Таким образом, единственным основанием для применения мер административного  принуждения может являться отказ  лица от добровольного исполнения предписания, содержащегося в правовой норме, то есть противоправное поведение.

Сторонники второго подхода, замечает П. И. Кононов, произвольно объединяют в одну группу основания для применения правоограничительных мер и основания для применения мер административного принуждения и соответственно смешивают их. Меры административно-правового принуждения применяются в связи с противоправным поведением лица и в целях его прекращения, устранения вредных последствий, а также воспитания виновного.

Правоограничительные, а точнее, меры административно-правового ограничения, называемые в литературе административно-предупредительными, применяются к лицу не в связи с его противоправным поведением. Основанием применения к лицу мер административно-правового ограничения является наличие потенциальных или реальных угроз его безопасности, безопасности других людей или государства, вызываемых причинами как природного и техногенного характера, так и противоправным поведением других лиц.

Такие меры могут применяться в  условиях стихийных бедствий, в иных чрезвычайных ситуациях, а также  в обычных условиях в целях  поддержания необходимого режима безопасности людей (личный досмотр и досмотр  багажа, технический осмотр транспортных средств и т. п.).

Меры административно-правового  ограничения могут также применяться  в целях обнаружения угрозы безопасности личности, выявления правонарушений (например, оперативно-розыскные мероприятия, контрольные проверки и др.). Основания  и порядок применения такого рода мер, ограничивающих права и свободы  человека и гражданина (право свободного передвижения, право собственности, личная неприкосновенность и пр.), должны строго регламентироваться федеральным  законом в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ¹⁸.