1. Понятие, предмет и метод административного права, как отрасли Российского права

Тенденция все  более широкого применения дозволительного  метода не означает, что позиции  императивных средств будут ослабевать. Речь должна идти о принципе разумной достаточности в определении  средств воздействия на управленческие отношения.

Обобщая выше изложенное, следует отметить, что для административно-правового метода характерно следующее.

1. Метод административного  права представляет собой определенное  соотношения предписания, запрета  и дозволения.

2. Метод административного  права наиболее присуще правовые средства распорядительного типа.

3. Метод административного  права предполагает одностороннее  волеизлияние одного из участников  регулируемого отношения. Данное  свойство связано с наличием  субординационных связей в управлении.

4. Метод административного права не исключает использование диспозитивных средств, которые основаны на равенстве участников регулируемых отношений. Это вызвано необходимостью учета интереса их участников на основе добровольного согласия. Выбор варианта поведения в пределах, определенных правовыми нормами, повышает уровень самоорганизации управленческой системы.

5. Сфера применения  метода административного права  будет расширяться. Это обусловлено  его реформированием, наличием  диспозитивных начал, что позволяет  регулировать экономическое отношения в условиях действия рынка.

Таким образом, метод административного права - это совокупность предписывающих, запрещающих  и дозволительных средств воздействия  административно-правовых норм на управленческом отношении.

С учетом вышеизложенного, административное право можно определить как совокупность юридических норм, регулирующих отношений в сфере государственного управления и отношения управленческого характера, возникающего в иных сферах общественной жизни, и использующих средства дозволения, запрета и предписания с доминированием последних.

2. Соотношение административного права с другими отраслями права

Органически целостная  система права предполагает единство целей и принципов правотворчества, построения правовой системы, механизмов правоприменения. Общее теоретико-методологическое единство обеспечивается правопониманием, типичным для гражданского общества, теми идеями и концепциями, которые дают устойчивую нормативную ориентацию в государстве. А отсюда неизбежные общесистемные характеристики законодательства, которые превращают его из суммы законодательных актов в структурно упорядоченный правовой массив. Общие принципы, конституционная классификация правовых актов, критерии выделения структурных частей законодательства (отраслей, массивов, комплексов) и их соотношения между собой, базовое значение конституции, ее норм, понятий и терминов, законодательные приоритеты, нормативно-функциональные связи, процедуры предотвращения и преодоления юридических коллизий - вот ось, которой скрепляется система законодательства.

  В общественной практике, однако, допускается много отступлений от единых принципов правотворчества и правоприменения. Нарушается “чистота” отраслевых рядов системы права и системы законодательства, с одной стороны, неумело находят соотношение между ними либо искусственно изолируют их - с другой. Множество внутренних противоречий разрывают целостную правовую ткань и снижают эффективность системного правового воздействия на общественные процессы. Административное право нередко “тонет” в общей правовой пучине.

Поэтому считаем  нужным выделить те линии соотношения  административного права с другими  отраслями права, которые столь  необходимы. Речь идет, во-первых, о  согласованном применении норм административного  права и норм других отраслей права, во-вторых, об обеспечении комплексного действия административно-правовых и иных норм, в-третьих, о заимствовании методов регулирования других отраслей права там, где "они могут дать больший эффект, чем императивные методы, в-четвертых, о включении административно-правовых норм в состав других отраслей и, напротив, включение последних в “ткань” административно-правового регулирования, в-пятых, о корректности взаимных отсылок как способе юридико-функциональных “связок норм” разных правовых актов, в-шестых, о коллизионном праве как механизме устранения юридических коллизий.

Поясним теперь подробнее наиболее типичные модели взаимоотношений административного  права с другими отраслями  права. Естественно, наиболее тесные связи  административного права складываются с отраслями публичного права и прежде всего с конституционным правом. Эти отрасли столь близки, что могут считаться своего рода правовыми близнецами. В них наиболее ярко и полно выражены природа, институты и нормы публичного права. В немалой степени близки и другие составные части отраслей и это во многом объясняется самой природой конституционного права как ведущей отрасли права. Оно регулирует основные стороны жизни гражданина, государства и общества, важнейшие общественные отношения. Нормы конституционного права обладают высшей юридической силой и служат “правоис-точником” других отраслей. Нормативные понятия и термины играют роль “общего знаменателя”. [Бельский К.С. Феноменология административного права. - Смоленск, 1995, с.42]

Система конституционного права и объекты правового регулирования весьма близки к системе административного права. По нашему мнению, отрасль конституционного права можно разделить на следующие подотрасли: а) конституционный статус Российского государства (природа, цели, элементы - территории и границы, гражданство и др., атрибуты - герб, флаг и т.д.); б) статус личности и гражданина; в) организация государственной власти; г) федеративное устройство государства; д) прямая демократия, избирательное право; е) парламентское право; ж) местное самоуправление; з) правовая система; и) статус общественных институтов (общественные объединения, СМИ и др.).

Структуру конституционного законодательства целесообразно строить  в соответствии со структурой отрасли  конституционного права, “наполняя” каждую ее подотрасль четко структурированным правовым материалом и одновременно развивая, дополняя и конкретизируя эти подотрасли. Например, подотрасль “в” конституционного права может быть основой для структуризации такой адекватной ей подотрасли конституционного законодательства, как “органы государственной власти” со своими субподотраслями - “Виды государственных органов”, “Президент РФ”, “Федеральное Собрание РФ”, “Правительство РФ” и т.д. Подотрасль “д” может быть развита в таких подотраслях конституционного законодательства, как “Избирательное право. Выборы”, “Референдум”, “Собрания граждан” и т.д. К подотрасле-вым институтам целесообразно отнести статус избирателей, кандидатов, избирательных комиссий, процедуры выборов и голосования. [Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. - М.: Юнити-Дана, 2003, с. 56]

Как видно, наблюдается  немалое сходство подотраслей и  институтов конституционного и административного  права. Нередко оно достигает  такой степени, что приходится очень тонко разделять “слои” их правового регулирования. Есть совпадающие институты, например, статус органов исполнительной власти и прежде всего Правительства. В конституционном праве закреплены его основные элементы - природа органа, порядок образования, основные полномочия. В административном праве сумма актов подробно регулирует правовое положение Правительства и его полномочия как в ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации”, так и в тематических и иных законах. Трансформация конституционно урегулированных полномочий в соответствующие нормы текущего законодательства оказывается непростым делом.

Весьма сходны также нормы конституционного и  административного права. В них  одной стороной всегда выступает  государственный орган либо его  участие опосредовано.

Правильное  соотношение публичных и частных  интересов диктует применение и  оценку административно-правовых и  гражданско-правовых норм. Поскольку  нормы одной отрасли защищаются нормами другой отрасли, административное право следует рассматривать  как одну из гарантий реализации гражданско-правовых норм.

Приведем ряд  иллюстраций из ГК РФ. В п. 3 ст. 2 установлено, что к имущественным отношениям, основанным на административном подчинении одной стороны другой, гражданское  законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законом.

В ст. 3 “Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права” установлено, что гражданское законодательство состоит из кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных  законов, регулирующих отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ. Введено важное правило - нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать кодексу.

Отношения, указанные  в пп. 1 и 2 ст. 3 ГК РФ, могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить кодексу и иным законам. На основании и во исполнение кодекса и иных законов, указов Президента Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права.

В случае противоречия указа Президента или постановления Правительства кодексу или иному закону применяется кодекс или соответствующий закон. Действие и применение норм гражданского права, содержащихся в указах Президента и постановлениях Правительства, определяются правилами кодекса.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правыми актами.

Применительно к отношениям, возникающим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Отношения сторон по договору, заключенному до введения в действие акта гражданского законодательства, регулируются в соответствии со ст. 422 ГК РФ.

Статья 16 ГК РФ “Возмещение убытков, причиненных  государственными органами и органами местного самоуправления” гласит: “Убытки, причиненные гражданину или  юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных  органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием”.

Урегулировано участие РФ, субъектов РФ, муниципальных  образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Российская  Федерация, субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

К субъектам  гражданского права, указанным в  п. 1 ст.- 124 ГК РФ, применяются нормы, определяющие участие юридических  лиц в отношениях, регулируемых гражданским  законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

От имени  РФ и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные  права и обязанности, выступать  в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

От имени муниципальных  образований своими действиями могут  приобретать и осуществлять права  и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной  актами, определяющими статус этих органов. [Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Зерцало-М, 2002, с.79]

В случае и в  порядке, предусмотренных федеральными законами, Указами Президента РФ и  постановлениями Правительства  РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).

Согласно ст. 126 ГК РФ Российская Федерация, субъект  РФ, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Юридические лица, созданные РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.

Российская  Федерация, субъекты РФ, муниципальные  образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.

Российская  Федерация не отвечает по обязательствам субъектов РФ, муниципальных образований.

Субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам РФ.

Правила пп. 2-5 ст. 126 не распространяются на случаи, когда  РФ приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты, приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам РФ.

Интересна ст. 426 ГК РФ, устанавливающая правила о  публичном договоре. Это договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности  по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится. Коммерческая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения публичного договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами. Цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей.