Принципы и функции управления производством

Правила организации государственного управления

Это (установление каждого органа государственного управления - Я.Р.)<...>должно означать: 1) состав каждого из них, 2) предметы (функции, задачи - Я.Р.) его и 3) порядок действий (методы работы, рабочие процедуры - Я.Р.). <...>Каждое из сих установлений<...>должно простираться на всю империю и, разделяясь постепенно, нисходить к самым последним селениям.<...>Сие ведет к разделению империи в порядке законодательном, в судном и в порядке управления. Первое правило сего разделения состоит в том, чтоб стараться, сколь возможно, все степени сил государственных совместить между собою. Сего требует економия их упражнений, надзора и издержек. Второе правило, не менее важное, состоит в том, чтоб, избегая излишней раздробительности, доставить всем подданным, в установлениях сих участвующим, удобность в них действовать. Третие правило. Все устройства, слишком сложные и составленные из великого числа людей, движутся медленно; напротив, те установления, кои не имеют достаточных сил, вместе действующих, обыкновенно падают в слабость и неуважение [1, с.189-190].

Необходимость одновременного введения нормативно-правовой базы 
взаимодействующих органов управления

Когда все сии материалы (положения  и уставы - Я.Р.) будут приуготовлены, соображены (согласованы - Я.Р.) и утверждены, тогда все места (органы, должности - Я.Р.), на сем новом плане расположенные, открыть в одно время, дабы вступая все вместе в новый вещей порядок, представляли они стройное целое, коего все части покорны одному закону [1, с.135].

Методология разработки структуры управления

<...>По  различию местных положений в  каждом главном отделении могут  быть две или более части  довольно обширные, чтоб занять  целое министерство, то и следует,  что в каждом главном отделении  может и должно быть столько  министерств, сколько есть значущих  частей, требующих особенного надзора.  Сие раздробление одного отделения  на несколько частей не может  быть вредно, естьли части сии  связаны общим планом того  отделения, к коему принадлежат.  Оно даже необходимо при начальном  дела устройстве, когда каждая  часть требует образования, особенного  надзора и внимания. По усовершенствовании их можно, конечно, части сии соединить и привести к одному началу. В общем плане должно всегда иметь в виду одни общие главные и необходимые отделения, ибо в ветвях, им подчиненных (прообраз “дерева целей” - Я.Р.), части их не могут иметь каждая соответственного себе порядка без крайнего дел раздробления и замешательства [1. с.135].

ФУНКЦИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ

Необходимость и целесообразность планирования

<...>Не  имея постоянного плана, действовали<...>по  минутным вдохновениям; как бы  то ни было, но ни в каком  государстве политические слова  не противоречат столько вещам  (т.е. фактическому положению дел - Я.Р.), как в России [1, с.43].

Планирование - инструмент упорядочения

<...>Правительство,  действуя без плана, не только  теряет время и случай к  приготовлению лучшего, но и  заграждает себе пути, ставя в  подвиге своем самому себе  препятствия [1, с.66].

<...>Они  (организационные нововведения - Я.Р.) всегда вредны, когда не утверждаются на общем плане [1, с.133].

Каким порядком можно приступить к полному  составу всей системы управления? Есть ли план усовершенствования, выше предлагаемый (заранее составленный - Я.Р.) будет [1, с.139].

Потребность планирования в моделях 

Всякое  правительство по необходимости  обязано составить себе сей образец, дабы знать, куда ему должно склонять свои движения, чтоб иметь, так сказать, неподвижную точку направления; без сего все его планы могут быть подвержены великим ошибкам [1, с.113].

 

ФУНКЦИЯ КОНТРОЛЯ

Целевое предназначение контроля

Главная мысль<...>есть мысль надзора в  порядке и благоустройстве какой-либо определенной части управления. Надзор сей может иметь двоякую цель: 1) предупредить беспорядок мерами предохранения  прежде, нежели он случится; 2) остановить и пресечь его последствия  мерами понуждения и укрощения, когда  уже он случился [6, с.93].

Потребность в контроле за исполнительной властью

<...>Какие  бы законы народ ни издавал,  естьли власть исполнительная  не рассудит приводить их в  действие, они будут пустые теории; естьли законодатели не будут  иметь средств заставить исполнительную  власть приводить волю их в  действие, мало-помалу они станут  все под ее влиянием, и государство,  сохранив всю наружность принятого  им образа правления, в самом  деле будет водимо единою волею  правительства [1, с.32].

Право контроля требует ответственности 

Надзор, естьли он не есть тайный, всегда предполагает ответственность; в самом деле, надзор, который бы, не потребовав на месте  объяснения, доносил только первые свои примечания высшему начальству, был бы самое тщетное и вредное  фискальство. Надзор, который бы мог  требовать от главных местных  начальников объяснения, должен бы быть от них независим. <...>Он должен необходимо следовать за течением дел, т.е. видеть все их производство; следовательно, должен иметь во всех местах своих  агентов. Агентам сим должны быть все дела сообщаемы на предварительное  усмотрение; чтоб усмотрение сие могло  иметь свою пользу, должно им дать право  протеста (иначе злоупотребления  будут видимы, но не исправлены), с  протестом соединить право приостановить  решение дел [1, с.136].

ПРОЦЕСС УПРАВЛЕНИЯ И ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ 

Лиц, принимающих решения, необходимо обеспечивать только релевантной информацией 

Министр, действуя в Коллегии как Главный  Директор, не может иначе управлять  ею, как только внешним образом, т.е. он должен получить от нея мемории о делах текущих, разсматривать ея представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенно не заключающей переписки! Он должен иметь для каждой Коллегии свою Канцелярию и свой Архив, и все сие только для того, чтобы сказать ей свою резолюцию или объявить указ. Сие вводить Министра в безполезныя подробности, развлекает внимание, отвлекает время и средства обозреваемых их в совокупности [6, с.41].

Потребность органов управления во взаимодействии

<...>Как  скоро одно министерство движется  по данному направлению, то  вместе с ним должны идти  и другия; иначе они друг друга  затруднять будут, как то опыт  уже и доказал и доказывать  будет [6, с.161-162].

Зависимость эффекта управления от исполнения

Самый лучший образ управления, не имея исполнителей, не только не произведет никакого полезного  действия, но по необходимости родит  два весьма важные и столь редко  законодателями измеряемые неудобства: 1) Недоверчивость и неуважение к  правительству. <...>2) Разрушив прежний  вещей порядок, хотя несовершенный, но с привычками народными сообразный, естьли порядок вновь установленный не будет обеспечен разумом исполнителей, он по необходимости родит во всех классах народа тем важнейшее неустройство, что все, и самые обыкновенные, упущения ему приписаны будут [1, с.112-113].

Общественное  согласие повышает действенность управления

<...>Где  нет общего мнения о предметах  управления, все суждения о них  разнообразны, уединены, недействительны.  Там добрый и вредный закон  приемлется с равнодушием, исполняется  без усердия, проходит без внимания. Наилучшие намерения правительства  подвергаются неправым толкованиям. <...>Где существует общее мнение  о предметах управления, суждения  могут быть в видах своих  весьма различны, но все они идут к одной цели, к общему добру. Самые жаркие споры кончаются общим к нему устремлением. Там добрый закон не скользит по поверхности, но укореняется в сердцах, и исполнение его делается общественною потребностью [1, с.82].

Рационализация  процесса группового решения (от консенсуса - к большинству)

<...>Для  преграждения излишних докладов  и для доставления Сенату способов  решить дела окончательно, положено  переменить прежнее правило единогласных  решений и ввести новое, на  простом большинстве голосов  основанное [5, с.34].

<...>Естьли  по неведомым мне причинам  необходимо большинство голосов  положить должно, по крайней мере нужно ограничить его степени двумя третьми, или другим образом [1, с.72].

Технология  коллегиального управления

Председатель  никогда не объявляет своего мнения прежде, нежели на все вопросы собраны  будут мнения всех членов [5, арх., прил., отд.1, с.3].

При равенстве голосов мнение председателя имеет перевес. <...>Как скоро  мнение, большинством голосов принятое, объявлено, все разсуждения пресекаются, и дело считается окончательно решенным. Одно сие мнение составляет существо решения и приводится в исполнение [Цит. по: 8, с.412].

Несогласные с большинством могут записать голоса свои в протокол. Сим освобождаются  они от взыскания в случае неправильного  решения в Коллегии [5, с.20].

Коллегиальность не исключает единоначалия

<...>В  толпе людей управляющих, под  каким бы названием ни была  она составлена, на всякую данную  минуту во всяком важном деле  есть и должен быть один  голос, один интерес, один человек,  который всех других перевешивает. Сей человек, сей голос есть  совершенный деспот на ту минуту  и в том деле [1, с.143].

МЕТОДЫ  УПРАВЛЕНИЯ

Методы  управления как меры воздействия 

К действию законов необходимы способы  исполнения. Сии способы содержатся в Уставах и Учреждениях (т.е. речь идет о собственно организационных  и распорядительных методах - Я.Р.). В Уставах постановляются правила, как должно приводить закон в исполнение, меры к предупреждению нарушений и взыскания за пренебрежения сих мер. В Учреждениях устанавливаются власти, охраняющие исполнение закона по правилам, в Уставах положенным [6, с.92].

Связь между правовыми, организационными и распорядительными методами

Повеление указует, как поступить в известном и определенном деле; а закон есть правило, как поступать всегда в делах сего рода [2, с.84].

Отсюда  необходимая связь между Законом, Уставом и Учреждением. Закон  без Уставов и Учреждений недействителен. Уставы без Учреждений ничтожны, наилучшия  Учреждения без добрых Уставов всегда будут бесполезны [4, с.92].

Действенность экономических методов 

<...>Личный  интерес более подействует<...>нежели  внушение правительства [1, с.139].

Избирательность в применение административных мер

<...>Необходимость  различать в сих мерах то, что  есть для всех частей общее,  и что для некоторых из них  есть особенное [6, с.93].

Методы  регламентирования (формальной организации)

Два рода постановлений необходимо нужны  к устройству всякой исполнительной части: 1) устав и 2) учреждение. Устав должен определить с точностью главные правила, на коих министр должен управлять вверенною ему частью. Учреждение должно установить предметы его, пределы его власти, образ его действия и постепенность исполнения [1, с.212].

<...>Прежде, нежели уставы будут составлены, каждое министерство должно иметь  свое внутренне учреждение, или  распорядок разных его частей  и постепенность их управления [1, с.213].

ДИАГНОСТИКА ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ДЕФЕКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

Типичные  недостатки в организации государственного управления

Как царство сие (Александра I - Я.Р.) застало также частные управления без правил и уставов, то и в нем все подвергается частным разрешениям - отсюда многоделие. Недостаток плана есть второе неудобство. Недостаток доброй организации есть третье неудобство. Наконец, смешение начал законодательных с упражнениями исполнительными, необходимость, в которую поставлены все департаменты - составлять и уставы и наблюдать за их исполнением - есть четвертое неудобство и также важная причина многоделия [1, с.142].

Дублирование  в процессе управления

<...>Различия  существенного<...>между собою  они (т.е. разные органы государственного  управления - Я.Р.) не имеют, ибо различие сие может быть только двояко: 1) в предметах и 2) в правиле действия. Но предметы во всех сих местах одинаковы. Сенат занимается теми же ветвями<...> какие вносятся в Совет и к министрам. Правило действия в них также одинаково: все они или соображают дело с законом, или, когда закона нет или по обстоятельствам кажется он неудобен, представляют мнение свое о новом установлении. Все различие состоит только в разности канцелярского обряда (т.е. - в формальных процедурах работы - Я.Р.), но нет нужды доказывать сколь различие сие маловажно [1, с.117].

Причина неверного распределения компетенции 

В системе разделения дел на министерства, без сомнения, более был уважен порядок предшествовавший, нежели естественная их связь и отношение. Казалось несходственным - и заключение сие было правильно - пуститься с первого шага в большие уновления и, строя новое здание, разрушить все прежнее до основания. Отсюда, вероятно, произошел недостаток истинной соразмерности в разделении дел [1, с.204]

 

 

Недостатки  организации аппарата управления министерств 

1) Медленность, в делах управления  нетерпимая, составляет так сказать  существо коллежского обряда. <...>2) недостаток разделения работы  и постепенного ея усовершенствования. <...>3) множество форм, совершенно  излишних, и образ письмоводства  весьма затруднительный. <...>4) недостаток  ответственности [5, с.55-56].