История принятия Устава ООН

Ключевым в Уставе ООН является принцип единогласия  постоянных членов Совета Безопасности.

СССР, США и Великобритания еще на Тегеранской конференции 1 декабря 1943 г. декларировали необходимость единства действий: “Что касается мирного времени, то мы уверены, что существующее между нами согласие обеспечит прочный мир”. Более определенно принцип единогласия был сформулирован на конференции в Думбартон-Оксе в августе—сентябре 1944 года: “Все три делегации согласны с тем, чтобы принятие решений Советом по всем вопросам, имеющим отношение к поддержанию мира и безопасности, было обусловлено единогласием постоянных членов Совета”. Однако окончательное решение о процедуре голосования в Совете Безопасности принято не было.

В дальнейшем предложение  о включении принципа единогласия  в Устав ООН было внесено по инициативе американского правительства, в частности президента США Ф.Д. Рузвельтa. В послании И.В. Сталину  от 4 декабря 1944 г, в котором впервые  этот принцип был сформулирован, Ф.Д. Рузвельт говорил о постоянных членах Совета Безопасности как о  “главных хранителях мира”, которые  должны взять на себя моральное руководство  и должны действовать единогласно  во всех решениях Совета, “не подвергая  опасности свои жизненные интересы”. В этом послании Ф.Д. Рузвельт отметил: “Это сделало бы гораздо более  приемлемым для всех наций общий  проект, который обязательно должен предоставить великим державам специальную  роль в деле сохранения мира при  помощи силы”.

В ответ И.В. Сталин писал 26 декабря 1944 г.: “Как Вы сами признаете, принцип единогласия постоянных членов необходим во всех решениях Совета в отношении определения  угрозы миру так же, как и в  отношении действий для устранения подобной угрозы или для подавления агрессии или других нарушений мира. Несомненно, что при вынесении  решений по такого рода вопросам должно быть полное согласие держав, являющихся постоянными членами Совета и  несущих на себе главную ответственность  за поддержание мира и безопасности”.

Американская делегация  на Ялтинской конференции вновь  подтвердила свою позицию в заявлении, сделанном 6 февраля 1945 г. государственным  секретарем США Э. Стеттиниусом. В  параграфе 2 заявления под заголовком “Анализ американского предложения” говорилось, что это американское предложение “находится в полном соответствии со специальной ответственностью великих держав за сохранение всеобщего  мира”. “В этом отношении, — говорилось далее в указанном заявлении, — наше предложение требует безусловного единогласия постоянных членов Совета по всем важнейшим решениям, относящимся  к сохранению мира, включая все  экономические и военные принудительные меры”.

В параграфе 3, озаглавленном  “Обоснование американской позиции”, говорилось: “С точки зрения правительства  Соединенных Штатов, в вопросе  о процедуре голосования есть два важных элемента: первый заключается  в том, что для сохранения всеобщего  мира необходимо единогласие среди  постоянных членов. Второй состоит  в том, что для народа Соединенных  Штатов исключительно важно, чтобы  была предусмотрена справедливость для всех членов организации”. В  заключение же делается такой вывод: “примирить эти два главных элемента — наша задача. Мы полагаем, что предложения, представленные президентом 14 декабря 1944 г. маршалу И.В. Сталину и премьер-министру У. Черчиллю, дают разумное и справедливое решение и удовлетворительно  комбинируют эти два главные  соображения, т.е. соображение о необходимости единогласия среди постоянных членов для сохранения всеобщего мира и соображение о необходимости предусмотреть справедливость для всех членов организации”.

Несколько позднее, 24 марта 1945 г., исполнявший обязанности  государственного секретаря США  Д. Грю заявил от имени правительства  США, что “американское правительство  предложило правила процедуры голосования  в Совете Безопасности, принятые всеми  правительствами, созвавшими конференцию  в Сан-Франциско, как часть предложений  в Думбартон-Оксе, которые представят основу для проекта международной  организации”.

Советская позиция  была четко изложена главой делегации  А.А. Громыко на совещании 1 июня. В  заявлении подчеркивалось, что смысл  ялтинского соглашения совершенно ясен и состоит в том, что по всем вопросам, по которым в Совете Безопасности может быть голосование, за исключением  чисто процедурных вопросов, требуется  единогласие постоянных членов Совета.

В заявлении от 7 июня 1945 г., сделанном в Сан-Франциско, четыре приглашающие державы — СССР. Англия. США и Франция — подтвердили принятые на себя в Ялте обязательства действовать на основе правила единогласия и выразили при этом уверенность, что это правило отвечает реальным интересам договаривающихся сторон и реальным интересам всей ООН. В пункте 9 данного заявления говорилось: “Для того чтобы принятие решений Советом Безопасности по большинству голосов было возможным, единственным практическим методом будет предусмотреть в отношении непроцедурных решений единогласие постоянных членов плюс совпадающие голоса, по крайней мере, двух непостоянных членов”.

В конце заявления  говорилось: “... четыре приглашающих правительства  согласны с ялтинской формулой и  представляют ее этой конференции как  необходимую для того, чтобы была создана международная организация, через которую миролюбивые нации  могут наиболее эффективно нести  их общую ответственность за поддержание  мира и безопасности”. 
В статье 27 Устава ООН принцип единогласия великих держав в Совете Безопасности получил следующую формулировку:

1. Каждый член Совета Безопасности имеет один голос.
2. Решения Совета Безопасности по вопросам процедуры считаются принятыми, когда за них поданы голоса семи членов Совета.
3. Решения Совета Безопасности по всем другим вопросам считаются принятыми, когда за них поданы голоса семи членов Совета, включая совпадающие голоса всех постоянных членов Совета* , причем сторона, участвующая в споре, должна воздержаться от голосования при принятии решения на основании главы VI и на основании пункта 3 статьи 52”.

После принятия Устава на конференции в Сан-Франциско  государственный секретарь США  Э. Стеттиниус в своем докладе  на заседании комитета по иностранным  делам Сената Конгресса США 15 июля 1945 г. заявил, что “требование единогласия  пяти постоянных членов с гарантиями, которые были предусмотрены, не только существенно для успеха ООН в  ближайшие годы, но это требование признает и подтверждает полномочие, которое, по мнению большинства американцев, США должны иметь ввиду большой ответственности, которую они неизбежно должны принять на себя для поддержания мира”.

На вопрос, заданный Э. Стеттиниусу в комитете, “что произойдет, если один из пяти постоянных членов использует правило единогласия, чтобы остановить принудительные действия против себя самого”, он ответил: “Если  одна из этих наций когда-либо пойдет по пути агрессии, результатом будет  еще большая война, безразлично, каковы будут постановления о  членстве и голосовании в Совете Безопасности. Устав не предоставляет  великим нациям каких-либо прав, которыми они не обладают уже в действительности, и без Устава власть этих наций  поддерживать или нарушить мир уже  существует: Устав делает лишь то, что  налагает особую, связывающую обязанность  на великие нации, обязанность использовать власть, которая в их руках, вместе и в согласии для мира, а не порознь для войны”.

В этом же докладе  Стеттиниус заявил, что “большая часть  критики правил о голосовании  в Уставе возникает потому, что  забывают, что объединенные нации  не федерация, не мировое государство  и что процедура голосования  суверенных членов-наций не может  по необходимости рассматриваться  на той же базе, как процедура  голосования в парламентах Штатов или в конгрессе”

Однако несмотря на то, что США первыми предложили и сформулировали принцип единогласия  великих держав в Совете Безопасности, они, а вместе с ними Англия и некоторые  другие страны—члены ООН, уже с самого начала существования Организации  Объединенных Наций повели борьбу против так называемого “права вето”, или, другими словами, против принципа единогласия. Эта борьба нашла свое выражение в предложениях делегации США в ООН о “либерализации вето” и о создании так называемого “межсессионного комитета” с целью подмены Совета Безопасности с действующим в нем принципом единогласия (2-я сессия Генеральной Ассамблеи, 1947 г.), а также в принятой по инициативе США резолюции Генеральной Ассамблеи 377 (V) “Единство в пользу мира” (5-я сессия Генеральной Ассамблеи, 1950 г.) и т.д. Не без поддержки США и Англии такие государства, как Куба и Аргентина, требовали созыва генеральной конференции с целью пересмотра Устава ООН (2-я часть 1-й сессии Генеральной Ассамблеи, 2-я и 3-я сессии Генеральной Ассамблеи).

“Споры о вето, — заявил министр иностранных  дел СССР В.М. Молотов на пленарном  заседании Генеральной Ассамблеи  ООН 29 октября 1946 г., — делают необходимым  говорить открыто о противоречиях  и о главных политических тенденциях, которые существуют в международной  жизни в наше время. Две основные тенденции ведут борьбу в Организации  Объединенных Наций за влияние на основной курс ее работы. Одна из них  видит свою опору в основных устоях Организации Объединенных Наций  и в уважении к тем принципам, которые положены в ее основу. Другая, напротив, направлена на то, чтобы расшатать  фундамент, на который опирается  Организация Объединенных Наций, и  расчистить путь для представителей другого курса”.

Далее министр СССР подчеркивал, что следует считаться  с двумя противоположными тенденциями  в развитии международных отношений  и что нетрудно догадаться, что  если, с одной стороны, установке  на укрепление нормального международного сотрудничества, со всесторонним развитием  форм этого сотрудничества и соревнования, вполне соответствует принцип единогласия  великих держав, установленный в  Организации Объединенных Наций, то, с другой стороны, установке на завоевание мирового господства, с которой связаны  стремления к экспансии и агрессии, не может соответствовать сохранение этого принципа в неприкосновенности. Столкновение и борьба эти двух установок  сейчас находятся, можно сказать, в  начальной стадии, но и это начинает уже вносить раскол в Организацию  Объединенных Наций. “Отказ от принципа единогласия великих держав, —  говорил в той же речи В.М. Молотов, — означал бы на деле ликвидацию Организации Объединенных Наций”.

В отношении принципиальной основы правила единогласия в  Декларации указывалось, что «ввиду основной ответственности постоянных членов, от них нельзя ожидать, при  настоящих условиях, существующих в  мире, принятия на себя обязательства  действовать в таких серьезных  делах, как поддержание международного мира и безопасности, в соответствии с решением, с которым они не согласились. Единственный практический метод принятия в этих условиях Советом  Безопасности решений по большинству  голосов — предусмотреть в  отношении непроцедурных решений  единогласие постоянных членов плюс совпадающие голоса по крайней мере двух непостоянных членов. Четыре приглашающих правительства представили поэтому  «ялтинскую формулу» конференции как  необходимую для того, чтобы была создана Международная организация, через которую миролюбивые нации  могут наиболее эффективно нести  их общую ответственность за поддержание  международного мира и безопасности». [27. C 455]

В отношении пределов применения «ялтинской формулы» в практической деятельности Совета Безопасности в  Декларации указывалось, что, выполняя свои обязанности, Совет осуществляет две группы функций: выносит решения, которые включают принятие им прямых мер в связи с разрешением  международных споров, урегулированием  положений, которые могут привести к спорам, определение угроз миру, устранение угроз миру и подавление нарушений мира, и решения, которые  не предусматривают принятия таких  мер. Первая группа решений требует  единогласия постоянных членов, вторая — принимается процедурным голосованием.

К числу процедурных, относятся, например, решения о принятии или изменении правил процедуры  Совета Безопасности, методах избрания его председателя, об обеспечении  возможности постоянного   функционирования Совета, о времени и месте регулярных и специальных заседаний, о создании органов или учреждений, необходимых  для   выполнения функций Совета, о приглашении других членов Организации  или нечленов, когда последние  являются сторонами в споре, участвовать  в дискуссиях в Совете.

В итоге положения  о процедуре Совета Безопасности были изложены в ст. 28-32 Устава ООН.

Объясняя необходимость  единогласия в отношении других вопросов, Декларация указывала, что  в иных случаях «решения и действия  Совета Безопасности могут иметь  крупные политические последствия  и могут даже положить начало цепи событий, которые могут, в конце  концов, потребовать, чтобы Совет, выполняя свои обязанности, предпринимал меры принуждения... Эта цепь событий начинается тогда, когда Совет решает провести расследование  или определяет, что пришло время  обратиться к государствам с призывом разрешить их разногласия или  сделать сторонам рекомендации». Такие  решения и действия требуют единогласия  постоянных членов с оговоркой о  том, что сторона в споре воздерживается от участия в голосовании.

Декларация четырех  держав положила конец попыткам произвольного  толкования вопроса о процедуре  голосования в Совете Безопасности, и Конференцией Объединенных Наций  был принят текст нынешней ст. 27 Устава ООН, в основе которого лежала «ялтинская формула». [27. C 448]

Таким образом, в  Уставе ООН было закреплено важнейшее  принципиальное положение — обязанность  сотрудничества и единогласия пяти постоянных членов Совета Безопасности при принятии Советом важных решений  в качестве необходимого условия  эффективности действий Организации  Объединенных Наций по обеспечению  всеобщего мира и безопасности, а  также в качестве непременного условия  принятия мер для предупреждения или пресечения агрессии.