Государственное управление

   До  правових належать форми, використання яких спричиняє виникнення конкретного юридичного результату. Зокрема, такі дії, як видання юридичних актів, застосування примусових заходів тощо, виступають як юридичні факти і можуть породжувати (змінювати, припиняти) адміністративно-правові відносини.

   До  неправових належать форми, які безпосередньо юридичного значення не мають, тобто не спричиняють виникнення конкретного юридичного результату. Найчастіше неправовими формами визнаються різноманітні організаційні дії службовців органів виконавчої влади на різних етапах підготовки і виконання управлінських рішень. Це такі дії, як організація та проведення нарад, обговорень, перевірок, розробка проектів планів, прогнозів, програм, методичних рекомендацій, здійснення заходів щодо підвищення якості та ефективності управлінської праці і т. ін. Дані форми можуть як безпосередньо «супроводжувати» правові форми, так і мати певне самостійне значення.

   Найбільше практичне значення має класифікація правових форм управління. В адміністративно-правовій науці не досягнуто єдності думок з питань такої класифікації. Проте найчастіше правові форми поділяють на такі два види: а) видання правових актів управління; б) вчинення інших юридично значущих дій.

   Ця  класифікація не досить точна. Адже вона не враховує, що серед інших юридично значущих дій цілком самостійне значення має бути надане діям щодо встановлення взаємозв'язків у сфері управління, які оформляють у вигляді адміністративних договорів (та інших аналогічних угод). Причому укладання подібних угод не можна змішувати з прийняттям правових актів управління.

   До  основних правових форм управління слід віднести такі:

   1) видання правових актів управління (нормативного й індивідуального характеру);

   2) укладання адміністративних договорів (угод);

   3) вчинення (здійснення) інших юридично значущих дій.

   Питання щодо правових актів управління та адміністративних договорів є предметом окремого розгляду в наступних параграфах цієї глави підручника.

   Що  ж до здійснення юридично значущих дій, то до такої форми належать насамперед різні реєстраційні дії. Наприклад, реєстрація та облік автомобільного транспорту, реєстрація винаходів і відкриттів, суб'єктів підприємницької діяльності, нормативних актів тощо. Окрім того, до юридично значущих дій належать: прийняття присяги, службова атестація, складання протоколів про адміністративні правопорушення тощо. Ці питання також тією чи іншою мірою висвітлюються у підручнику нижче.

      Основні види застосування форм управління

    Уся названі форми (за винятком окремих організаційних дій) підлягають адміністративно-правовому регулюванню. Відтак адміністративно-правове закріплення форм управління набуває значення своєрідної «форми форм» (цей влучний вислів свого часу запропонував видатний радянський адміністративіст Б. М. Лазарев).

   Однак ступінь адміністративно-правової регламентації не однаковий для різних форм. Найповніше регламентовані форми, пов'язані з реалізацією правотворчих, правозастосовчих і правоохоронних повноважень органів виконавчої влади. Саме вони викликають найвагоміші юридичні наслідки, і тому їхня регламентація має особливе значення для забезпечення законності в державному управлінні.

   Значно  менше регламентовані форми, що не спричиняють  прямих юридичних наслідків (наради, консультації). Тут органам надається  широка можливість самостійного вибору конкретних управлінських дій.

   Водночас  застосовувані форми управління усіх видів повинні відповідати певним вимогам. Мається на увазі насамперед своєчасність прийняття (видання) відповідних актів і їхня актуальність за змістом. Досвід свідчить, що форми управління повинні бути: стабільними; не виходити за межі вимог законності; відповідати компетенції даного суб'єкта управління; відповідати змісту функцій управління, характеру вирішуваних питань; сприяти досягненню цілей управлінського впливу; враховувати особливості конкретного керованого об'єкта.

   Нарешті, ступінь правової регламентації  форм управління має не перешкоджати свідомому вибору самим органом  управління тієї з них, яка в даній  ситуації є доцільною, ефективною, найбільше  відповідає поставленим перед ним  завданням.

   Провідною формою управлінської  діяльності є прийняття суб'єктами виконавчої влади рішень у вигляді правових актів управління. Вони є найвагомішим за обсягом різновидом юридичних актів. Органи виконавчої влади приймають навіть юрисдикційні акти (тобто з приводу застосування заходів адміністративної відповідальності). А величезна кількість і різноманітність суспільних відносин, в яких обов'язковим учасником є органи виконавчої влади, потребують видання мільйонів правозастосовчих актів про прийом (на роботу, до вузів і т. ін.), про призов на військову службу, виділення (житлової площі, ресурсів тощо), про призначення (пенсій, стипендій), нагородження, дозволи, покладання обов'язків, заборону, реєстрацію і т. ін.⁶ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3 Правові акти управління: поняття, дія та вимоги до  них

   Правові акти управління є найбільш поширеною юридичною формою реалізації завдань, функцій виконавчої влади і державного управління. В адміністративній науці є багато різних точок зору щодо визначення поняття правових актів управління. Важливо зазначити, що єдиного визначення немає як, власне, І немає єдиної назви таких актів. Досить часто в юридичній науці в якості синонімів правовим актам управління використовують інші назви — акти державного управління, адміністративні акти, акти державної адміністрації.

  На  думку Ю. М. Козлова, «правовий акт  управління є основане на законі одностороннє юридичне владне волевиявлення повноважного суб'єкту виконавчої влади, яке направлене на встановлення адміністративно-правових норм або виникнення, змінення або припинення адміністративно-правових відносин з метою реалізації виконавчої влади»⁷. Р, Ф, Васильєв вважає, що актом управління є владне волевиявлення державних органів та інших суб'єктів державного управління, які встановлюють, змінюють, відміняють правові норми і змінюють сферу їхньої дії; таке владне волевиявлення повинно відбуватися у процесі здійснення функцій державного управління у встановленому порядку на підставі и на виконання законів.⁸ В, М. Манохін, не даючи загального визначення акту управління, вказує на його основні ознаки: 1) наявність суб'єкту прийняття правового акту управління; 2) зміст правового акту управління зводиться завжди до управлінських питань, питань діяльності виконавчої влади; 3) підзаконність правових актів управління; 4) юридичні наслідки правового акту управління'. Д. Н. Бахрах і С. Д. Хаззнов вважають, що актом державної адміністрації можна вважати особливий вид підзаконних, офіційних юридичних актів, які приймаються суб'єктами державної влади у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності, які мають одностороннє владне волевиявлення і які тягнуть юридичні наслідки.

  Така  різноманітність визначення поняття  правових актів управління зумовлюється тим, що сутність правових актів управління можна розглядати з різних точок зору:

• правовий акт управління — важлива форма управлінської діяльності, поряд із такими формами, як здійснення юридично значимих дій, адміністративний договір;
• правовий акт управління — управлінське рішення, яке встановлює обов'язковість виконання конкретних дій державним органом або посадовою особою;
• правовий акт управління — різновиди юридичних документів, 
  оскільки ті приписи, які в ньому передбачаються, мають певне документальне оформлення;
• правові акти управління — «приписи», оскільки юридичний зміст 
  такого акту, в більшості випадків, складають право установчі та 
  правозастосовчі приписи.

  Правові акти управління характеризуються низкою ознак, які відображають їхню сутність.

1. Правовий акт управління приймається уповноваженим суб'єктом державного управління в межах його компетенції. Він може прийматися як одноособово, так і колегіально,
2. Правовий акт управління завжди є управлінським рішенням, ос 
   кільки саме таке управлінське рішення і складає зміст правового акту. 
   Він розробляється і приймається з дотриманням правил управлінського 
   процесу і направлений на вирішення конкретної управлінської ситуації 
   або забезпечення виконання державно-управлінських завдань і функцій.
3. Правовий акт управління являє собою юридично владне воле 
   виявлення органу державного управління або його посадової особи. 
   Правовий акт управління завжди має державно-владний характер, ос 
   кільки його прийняття обумовлене державними інтересами і направлене 
   на регулювання конкретних управлінських відносин; встановлення загальнообов'язкових правил поведінки, які забезпечуються державою; 
   вирішення конкретної управлінської ситуації або адміністративного 
   спору. Держава в особі органів державного управління не тільки приймає акти державного управління, але й забезпечує їх виконання включаючи і заходи адміністративно - правового примусу.

  4. Правовий акт управління встановлює обов'язкові правила поведінки у сфері державного управління. Іншими словами, такий акт

   Видання правових актів управління слушно розглядається як провідна форма реалізації завдань, функцій та компетенції органів виконавчої влади. Адже саме з допомогою таких актів досягається упорядкованість та стабільність адміністративно-правових відносин, їх розвиток.

   Як  у науковій літературі, так і в  українському законодавстві відсутнє загальноприйняте визначення правового  акту управління, немає єдиного підходу  до назви таких актів. У літературі використовуються різні визначення: «адміністративні акти», «акти державної адміністрації», «виконавські рішення» тощо.

   Серед підходів до визначення поняття правового акту управління найбільш поширені наступні. Деякі вчені визначають його як правовий різновид управлінського рішення, який являє собою юридично владний, прийнятий шляхом одностороннього волевиявлення акт уповноваженого суб'єкта адміністративного права (органу виконавчої влади, органу управління (адміністрації) підприємства, установи, організації, посадової особи), має встановлену законодавством форму та спрямований на утвердження адміністративно-правових норм, виникнення та зміну адміністративно-правових відносин з метою здійснення завдань та функцій у сфері виконавчої влади. Шляхом видання такого акту орган (посадова особа) вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), яке виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій виконавчої влади.

   У спеціальному дослідженні проблематики актів  управління Р. Ф. Васильєв визначив правові  акти управління як вольові владні дії державних органів та органів деяких громадських організацій, спрямовані на виконання законів у процесі виконання функцій державного управління, на встановлення, зміну та припинення правових норм або на виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин. Ці дії іноді виражаються у формі усних настанов, але і вони оформляються документами.

   У сучасних джерелах найчастіше акт державного управління визначають як офіційний  припис, що заснований на законі, прийнятий  суб'єктом управління на будь-якому  рівні державної ієрархії в порядку одностороннього волевиявлення і в межах його компетенції з додержанням встановленої процедури та форми і тягне за собою певні юридичні наслідки.

   За  такого підходу правовий акт управління виглядає як засноване на законі одностороннє юридично-владне волевиявлення уповноваженого суб'єкта виконавчої влади, спрямоване на встановлення адміністративно-правових норм або виникнення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин з метою реалізації виконавчої влади.

   Характерними  ознаками правового  акту управління (далі акт управління, акт) є:

   1)  підзаконність, яка означає, що акт управління видається на підставі та на виконання закону і відповідно до актів вищестоящих органів виконавчої влади;

   2) обов'язковість (імперативність), яка означає, що акт зобов'язані виконувати всі фізичні та юридичні особи, яким він адресований; ігнорування правових актів управління, їх недотримання, перешкоджання реалізації тягне за собою застосування до винної особи заходів відповідальності;

   3)  правомочність, тобто акти управління видаються органами виконавчої влади відповідно до характеру та в межах наданої їм компетенції;

   4) офіційність, що полягає у виданні акту від імені органу держави, повноваження якого саме на видання акту такого виду (форми) закріплене Конституцією та законами України;

   5)  односторонність, тобто акт є результатом юридично-владного волевиявлення відповідного суб'єкта, що його видав;

   6) належна оформленість, яка означає, що акт управління є письмовим документом певного виду, підготовленим за правилами юридичної техніки та виданим з дотриманням нормативно встановлених процедур.

   Отже, правовий акт управління — це офіційно оформлений результат волевиявлення органів виконавчої влади (та інших суб'єктів державного управління), здійснюваний в односторонньому порядку з дотриманням встановленої процедури і спрямований на виникнення певних юридичних наслідків.⁹