Государственное управление

     Закономірно, що для органів виконавчої влади  державне управління є одним з  провідних напрямів діяльності (хоча далеко не всеохопним, а тим більше не єдиним, про що докладніше буде сказано у наступній главі цієї книги). Для інших же видів органів державної влади управлінська діяльність має більшою мірою допоміжне значення щодо їх профільних завдань і функцій. Проте і в цих випадках правомірно йдеться про здійснення державного управління як особливого виду діяльності.

     Виходячи  з наведеного, за умови спеціалізованого використання поняття державного управління в адміністративно-правовій науці треба застерегти проти спрощеного підходу до співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління», що нерідко допускається в сучасних дослідженнях.

     Помилковість  поглядів деяких дослідників зумовлена  тим, що той вид діяльності, який за радянських часів визначався як «державне управління», почали механічно визначати як процес (або форму, засіб тощо) практичної реалізації (здійснення) виконавчої влади. Це цілком допустимо в деяких випадках, але неприйнятне для потреб цілісного доктринального оцінювання розглядуваного співвідношення.

     Дійсно, певне коло повноважень виконавчої влади реалізується у формі державного управління. У цьому випадку обсяги понять «державне управління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба пам’ятати, що «влада» і «реалізація (здійснення) влади» – не тотожні явища: тут існує приблизно така сама залежність, як і при співвіднесенні категорій «функція» і «функціонування» (тобто вона більше нагадує зв’язок між «статикою» і «динамікою»).

     Але зовсім інша річ, коли йдеться про реалізацію багатьох інших повноважень виконавчої влади, наприклад, у частині нормотворчої діяльності, надання адміністративних послуг або, навпаки, стягування податків чи інших зборів, зрештою, застосування заходів адміністративного примусу щодо правопорушників тощо. У всіх цих та аналогічних випадках немає достатніх підстав говорити про існування державного управління – звичайно, у власне науковому тлумаченні цього терміна.

     Отже, виконавча влада, з одного боку, реалізується не тільки у формі державного управління, а й у різноманітних формах державної діяльності, які також є предметом адміністративне-правової науки. З іншого боку, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади.

     Я згодна з цим висновком і пропоную декілька ознак, які на мою думку, дають відповідь на те, чому саме ми застосовуємо таку гілку державної влади як виконавча влада при визначені поняття "форми державного управління" :

- виконавча влада  є відносно самостійною гілкою (формою, видом) єдиної державної влади в Україні - атрибутом державно-владного механізму, побудованого на засадах поділу влади, і здійснюється поряд із законодавчою і судовою владами, тісно з ними взаємодіючи;

- виконавча діяльність  є основним призначенням державного управління і складає першу, найбільш важливу його сторону;

- виконавчі органи  державної влади повсякденно  і багаторазово реалізують виконавчу  владу в різних формах;

- виконавча влада  здійснюється системою спеціально  створених суб'єктів - органами  виконавчої влади різних рівнів, які наділені виконавчою компетенцією, що не властиве органам законодавчої та судової влади; через систему цих органів виконавчої влади - здійснюються державне управління, виконавча та розпорядча діяльність.

     Отже, я можу сказати, що у діяльності органів виконавчої влади найбільше спостерігається і реалізується управлінська діяльність, тобто, використовуючи певні дії управління, вони певним чином впливають на управління, як всередині своїх органів, так і поза ними, цим самим втілюючи в життя державну політику держави.

     Отже, підводячи підсумок по даному пункту плану, я дійшла висновку, що форми державного управління - це будь-яке зовнішнє вираження конкретних управлінських дій, які здійснюються органами державної влади (виконавчої влади) для реалізації поставлених перед ними завдань та втілення в життя державної політики.

     Перш  ніж розпочати класифікацію форм державного управління, доцільним буде показати за якими критеріями та від  чого залежить вибір тих чи інших  форм управління.

     Отже, спробуймо зробити деяку класифікацію форм управління, виходячи з того, що єдине по своїй суті поняття таких форм, має потребу у такій класифікації.

     Вибір тих чи інших форм залежить від  багатьох обставин. На нього впливають  слідуючи фактори: характер компетенції даного органу (посадової особи); особливості об'єкта керуючого впливу; конкретні цілі здійснюваних управлінських дій; характер розв'язуваних у процесі управлінської діяльності питань; характер викликуваних даними діями наслідків та інше.

Найбільш поширеними критеріями класифікації форм управління, на які схиляються ряд вчених є:

• за значенням  наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми (наявності  правового ефекту).

• За ступенем правової регламентації процесу їх практичного застосування.

За  значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм виділяють: правові форми державного управління; неправові форми державного управління.

Говорячи про  ступінь правової регламентації, треба сказати, що ступінь такої регламентації різний і залежить від цільового "навантаження" відповідних форм. Так, ті з них, у яких знаходить своє зовнішнє вираження безпосередній керуючий вплив на той чи інший об'єкт, опосередковують взаємини між суб'єктом і об'єктом керування, які, нарешті, власне кажучи, є формами реалізації виконавчої влади і регламентуються в максимальному обсязі. Найбільш показові в цьому плані, насамперед дії виконавчих органів (їх посадових осіб) по підготовці і виданню актів управління, що волочуть чітко виражені юридичні наслідки.

У значно меншому  обсязі регламентовані форми, що не волочуть прямих юридичних наслідків Наприклад, виконавчим органам (їх посадовим особам) надається можливість самостійного вибору їх, але за умови, що такого роду форми, по-перше, не виходять за рамки загальних вимог законності, по-друге, відповідають компетенції даного суб'єкта управління (наприклад, проведення консультацій, нарад тощо).

Регламентація форм управлінської діяльності здійснюється адміністративно-правовими нормами. Як правило, такого роду норми містяться в юридичних актах, якими закріплюється організаційно-правовий статус виконавчого органу (посадової особи). Наприклад, це можуть бути положення про міністерства, посадові інструкції тощо. Таким прикладом є "Положення Про Міністерство транспорту України", згідно з яким, Міністерство транспорту України (Мінтранс України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Тобто, в цьому положенні вказуються основні права, обов'язки, завдання Мінтрансу України, іншими словами, його правовий статус, як головного (провідного) органа у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики в галузі транспорту, у сфері використання повітряного простору України та навігаційно-гідрографічного забезпечення мореплавства.

Найбільш значимі  форми зв'язані з реалізацією  правотворчих, праворозпорядчих і правоохоронних функцій виконавчої влади, бо викликають найбільш істотні юридичні наслідки. Їхня регламентація має найважливіше значення з позиції забезпечення режиму законності в сфері державного управління.

Останнім часом  одним із перспективних напрямів розвитку правового регулювання  державного управління визнається використання в правотворчій та правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади адміністративних договорів. Сучасна практика державного управління свідчить про наявність договірних елементів у діяльності органів виконавчої влади

Тож можна сказати, що до числа найбільш значимих форм відноситься така діяльність, як укладення адміністративних договорів.

Отже, описавши ступінь правової регламентації  процесу використання форм управління, можна виділити наступні форми державного управління, тобто їх класифікацію за цим критерієм:

• Встановлення норм права (правотворча діяльність).

• Застосування норм права (розпорядницька діяльність).

• Здійснення інших  юридично значимих (зовнішньо та внутрішньо владних) дій.

• Укладення  адміністративних договорів.

• Проведення організаційних дій.

• Здійснення матеріально-технічних  операцій.

Такий російський вчений як Альохін А.П. говорить проте, що адміністративно-правова форма  може бути представлена в багатьох видах, утворити своєрідну систему  дій виконавчих органів (посадових  осіб):⁵

• по ступені юридичного вираження : основні (видання правових актів)

і базуються  на них, тобто різні дії, що волочуть визначені юридичні наслідки що мають  визначену юридичну спрямованість (реєстраційні, дозвільні, наглядові, попереджувальні, забезпечувальні дії і т. п.). В усіх випадках необхідно враховувати ступінь їхнього зв'язку з виданням правових актів управління;

• за достигнутими результатами: позитивне регулювання (твердження

програм соціально-економічного розвитку і т. п.) або реакція на негативні явища в сфері державного управління;

• по спрямованості: що впливають на суспільні відносини  в сфері дер-

жавного управління (зовнішня спрямованість) або на діяльність нижчестоящого управлінського апарату (внутрішня спрямованість);

• по обсягу: загальнообов'язкові або адресовані конкретним об'єктам;

• по масштабності: уся система виконавчої влади  або упорядкування 

роботи усередині  робочого апарату даного виконавчого  органа (самоорганізація);

• по характеру  і методам вирішення питань компетенції: процедурні

(наприклад, підготовка  і ухвалення управлінського рішення)  і процесуальні (наприклад, в рамках адміністративного виробництва);

• по суб'єктивному  вираженню: односторонньо виражені або двох і

багатобічні (адміністративно-правові договори);

• по ініціативності: використовувані суб'єктом виконавчої влади за

власною ініціативою  в силу вимог закріпленої за ними компетенції або яка являється  реакцією на ініціативу інших учасників  управлінських відносин(наприклад, по скаргах громадян);

• за умовами  застосування: нормальне громадське життя або режим

надзвичайного чи воєнного стану;

• по відношенню до інших суб'єктів державної  влади: використову-

вані у відносинах із законодавчими (представницькими) або  судовими органами;

• по особливостях об'єкта керуючого впливу: у залежності від форми

власності (державні, кооперативні, акціонерні, комерційні, колективні, частки, індивідуальні  об'єкти;

• по юридичному змісту: дозвільні, забороні або що наказують.

         Стосовно  класифікації видів форм державного управління Аверянова висунула свою думку. Оскільки виконувані в процесі управління дії та взаємозв'язки різноманітні за своїм характером, призначенням та наслідками, до яких вони призводять, то виникає необхідність класифікації форм управління. При цьому важливо відразу відокремити ті дії та взаємозв'язки суб'єктів виконавчої влади, котрі не мають власне управлінської природи. Це, зокрема, проведення різних фінансово-господарських операцій щодо утримання відповідних органів, здійснення матеріально-технічних дій тощо. Прикладами матеріально-технічних дій можуть бути діловодство (реєстрація, оформлення, розмноження, розсилання документів), обробка інформації (підрахунки, підготовка даних для машинної обробки), допоміжні заходи (охорона, організація харчування та ін.). Звичайно, наведені види Діяльності органів виконавчої влади можна вважати її окремими формами, однак їх не можна віднести до переліку форм управління.

   Говорити  про форми управління доцільно лише щодо такої діяльності, яка має  владно-організуючу спрямованість і відображає зміст основних, профільних функцій органів виконавчої влади. Щодо цих форм вирішальним є поділ їх на види залежно від настання тих чи інших правових наслідків. За цим критерієм виділяють: а) правові та б) неправое і форми.