Особенности формирования и направления использования государственного бюджета Украины

- расходы на жилищно-коммунальное  хозяйство по государственному бюджету составляли 324,2 млн. грн., и были меньше, чем в 2010 году, в 2,6 раза, что объясняется реорганизацией в 2011 году Министерства жилищно-коммунального хозяйства в Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины и, соответственно, осуществлением расходов по содержанию его аппарата по функции "Экономическая деятельность", также изменением  механизма финансирования отдельных бюджетных программ по этой функции, которые в 2011 году финансировались по функциям "Общегосударственное управление" и "Экономическая деятельность";

- увеличились расходы на здравоохранение по государственному бюджету - на 16,4 процента до 10193,7 млн. гривен;

- выросли расходы на  духовное и физическое развитие(без учета расходов на подготовку и проведение Евро 2012) по государственному бюджету - на 89,5 процента до 3186,0 млн. гривен;

- расходы на образование по государственному бюджету уменьшились на 5, 5 процента и составляли 27231,9 млн. грн., что объясняется передачей в 2011 году финансирования профессионально-технического образования из государственного бюджета на местный уровень;

- выросли расходы на  социальную защиту и социальное  обеспечение(без учета расходов на покрытие дефицита средств Пенсионного фонда для выплаты пенсий) по сравнению с 2010 годом по государственному бюджету - на 7,2 процента до 45778,4 млн. гривен;

- благодаря росту собственных  поступлений Пенсионного фонда  Украины в 2011 году из-за высоких темпов экономического развития и увеличения заработной платы в экономике потребность в покрытии дефицита Пенсионного фонда для выплаты пенсий за счет средств государственного бюджета сокращается - в 2011 году на эти цели было перечислено 17755,1 млн. грн. относительно 26595,7 млн. грн. в 2010 году(сократились на 33,2 %).

За счет возвращения  кредитов в Государственный бюджет Украины за 2011 год поступило 2288,7 млн. грн.

За 2011 год предоставлено  кредитов из государственного бюджета в сумме 7000,6 млн. грн.

Межбюджетные трансферты из государственного бюджета местным бюджетам в 2011 году по отношению к 2010 году увеличились на 22 % до 94875 млн гривен.

2.3 Особенности  межбюджетных взаимоотношений в  условиях финансовой децентрализации

В мире существуют две  основные модели межбюджетных взаимоотношений: централизованная и децентрализованная. Ключевым критерием их различия является связь с государственным устройством. В соответствии с устройством государства, федеральное оно или унитарное, различают две организационные формы межбюджетных связей федеральную (бюджетный федерализм) и унитарную (бюджетный унитаризм).

В большинстве унитарных  стран идет процесс децентрализации. Расширение полномочий местных органов власти, начавшееся в 70-е годы прошлого столетия, со временем охватило и финансово-бюджетную сферу, и сферу межправительственных финансовых отношений. Сегодня экономическая и финансовая децентрализация характерна для большинства унитарных стран.

Ученые по-разному  толкуют понятие "децентрализация", вкладывая в него собственное  видение его содержательной сущности. Например, известные исследователи полагают, что "делегирование полномочий является децентрализацией государственного управления, а не перераспределением функций между государственной властью и местным самоуправлением с целью расширения последнего". Продолжается дискуссия о преимуществах и недостатках децентрализации и установления ее оптимального предела в бюджетной сфере. В некоторых трудах указывается, что бюджетная децентрализация несет значительные риски, особенно в транзитивных странах, и усложняет координацию действий правительства, направленных на достижение макроэкономических целей и обеспечение баланса финансовых возможностей в государстве. В.Б. Христенко по этому поводу говорит: "Жизнеспособность существующих в экономически развитых странах систем подтверждает, что сама по себе централизация или децентрализация доходных и расходных полномочий не является залогом процветания общества, что фактически отсутствует универсальная модель распределения доходов и расходов по уровням власти. Эффективность конкретной модели определяется соблюдением общих положений классической теории бюджетного федерализма и наличием у властей всех уровней институциональных стимулов для проведения ответственной бюджетной политики". Таким образом, универсальной, четко очерченной, эффективной модели межбюджетных отношений в соответствующих пределах децентрализации/централизации бюджетной системы, будь то бюджетный унитаризм или же бюджетный федерализм, в мире не существует.

В Украине процесс  бюджетной децентрализации тесно связывают с демократизацией общества. Достигнуть расширения полномочий органов местного самоуправления и финансовой самостоятельности местных бюджетов можно путем системного реформирования межбюджетных отношений, перераспределения финансовых источников и ресурсов между бюджетами разных уровней, совершенствования специальных инструментов и методов бюджетного регулирования. Речь идет о необходимости подлинной, а не декларативной финансовой децентрализации, чтобы обеспечить наиболее эффективное удовлетворение потребностей населения и социальную справедливость. Основной Закон Украины создал правовые предпосылки для реформирования межбюджетных отношений и реализации принципа децентрализации в бюджетной системе унитарного типа, поскольку предусматривает размежевание и самостоятельность государственного и местных бюджетов. Мы убеждены, что бюджетная децентрализация является именно тем средством, которое позволит поднять на новую ступень межбюджетные отношения, обеспечить финансовую независимость местных бюджетов, повысить эффективность использования денежных средств, улучшить социально-экономические аспекты жизни населения.

Ретроспективный взгляд на историю становления и развития местных бюджетов в нашей стране, на трудности их реформирования убеждает, что все сделанное в этой сфере не обеспечило местные органы власти достаточным объемом финансовых ресурсов для социально-экономических и структурных преобразований. И сегодня для местных бюджетов характерны низкая доля собственных доходов, наращивание объемов межбюджетных трансфертов, ограниченность расходов на инновационно-инвестиционное развитие территорий, на удовлетворение социальных потребностей. Такое положение противоречит необходимости усилить роль местных бюджетов и укрепить местное самоуправление.

 По данным Министерства финансов Украины межбюджетные трансферты из государственного бюджета местным бюджетам в 2011 году по отношению к 2010 году увеличились на 22 % до 94875 млн гривен.

Несмотря на значительные ассигнования, достигнуть таких главных  целей межбюджетных отношений, как экономический рост, повышение уровня жизни и качества социальных услуг, не удалось. Приходится с сожалением констатировать, что до сих пор в нашей стране не созданы должные предпосылки для гармоничного развития всех регионов, напротив, растет дифференциация их уровней по важнейшим признакам (сумма бюджетных расходов на душу населения, средняя заработная плата и др.). Например, уровень заработной платы в Киеве вдвое выше, чем в среднем по Украине. Такое положение несовместимо с социально-экономическим прогрессом страны в целом и усиливает противоречия между центром и регионами (отдельными территориями). По мнению Г. Г Васюкова, реформирование межбюджетных отношений в Украине, которое имело целью решить текущие финансовые проблемы, не позволило создать сбалансированную систему распределения полномочий между органами власти разных уровней и уравновесить их финансовые возможности.

Мировой опыт свидетельствует, что каждая страна должна выстраивать  собственную модель межбюджетных отношений, с определенной степенью децентрализации/централизации, учитывая свои национальные особенности и приоритеты. Концептуальное обобщение приводит к утверждению, что в определении степени децентрализации, то есть обоснованной доли местных бюджетов в сводном бюджете страны, следует руководствоваться известным методом теории систем, который предусматривает рассмотрение свойств подсистем в ракурсе свойств целого.

Конституция Украины (ст.95) установила, что бюджетная система  Украины строится на началах справедливого и непредвзятого распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами. Однако два ключевых принципа бюджетной системы (вообще, их 11), а именно - эффективность и целевое использование средств, как на общегосударственном, так и на региональном уровне, - игнорируются. Из года в год ситуация не только не улучшается, а неуклонно ухудшается.

Практика использования  средств межбюджетных трансфертов  свидетельствует, что увеличение их доли в общем объеме доходов местных бюджетов не сказывается сколько-нибудь существенно на решении острых проблем, на качестве услуг и благосостоянии граждан. Напротив, необоснованное планирование, отсутствие надлежащей системы внутреннего контроля, несвоевременные или неквалифицированные управленческие решения, принятые без соответствующего прогнозирования и планирования, способствуют незаконному и неэффективному использованию денежных назначений.

Выявленные Счетной  палатой факты незаконного, нецелевого и неэффективного использования средств межбюджетных трансфертов свидетельствуют о широком масштабе допущенных злоупотреблений, что дает основание квалифицировать реальное положение дел как не единичный случай, а явление, которое приобрело системный характер.

Неэффективное использование  средств отрицательно влияет на решение проблем социально-экономического развития, ибо из года в год не выполняются соответствующие программы, следовательно, не достигаются стратегические цели. Остаются непрозрачными механизм предоставления и движение средств, не обеспечиваются максимальная отдача от их использования, достижение высоких стандартов качества и объема предоставления социальных услуг, улучшение инвестиционного климата в регионах и т.д.

 Ключевой фактор урегулирования проблем межбюджетных отношений - четкое разграничение функций, которые являются прерогативой центральной власти и местных органов. До сих пор это не сделано. Ожидает своего объективного решения вопрос о перераспределении объемов трансфертов (особенно дотаций и субвенций) бюджетам низшего уровня для выполнения ими задач, предусмотренных действующим законодательством. По этому поводу следует отметить, что отлаженное функционирование бюджетного механизма возможно только при условии создания надлежащей законодательно-нормативной базы. От того, насколько полно она будет учитывать законы и закономерности экономики, особенности текущего этапа, комплекс всех внутренних и внешних факторов, будут зависеть социально-экономическое и финансовое положение, финансовые возможности, перспективы государства. Поэтому разработке указанной базы должно уделяться особое внимание.

В настоящее время  приходится признать, что многие документы, предназначенные для регулирования межбюджетных отношений, сдерживают поступательные процессы. Отсутствуют какие бы то ни было нормативно-правовые акты, которые должны определять показатели эффективности использования средств межбюджетных трансфертов, в том числе дотации выравнивания и дополнительной дотации, из-за чего нельзя оценить, достигнута ли цель бюджетных назначений. Нуждаются в законодательном урегулировании вопросы, которые касаются усиления системы контроля, особенно на этапе планирования объемов и направлений использования межбюджетных трансфертов. В законе "О местном самоуправлении в Украине" выписаны полномочия соответствующих органов местного самоуправления и делегированные им полномочия органов исполнительной власти, которые касаются различных сфер общественной жизни. Рассмотрение планов предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, представляет собой не только делегированное полномочие органов исполнительной власти, но и полномочие (п.6 ст.27 закона) органов местного самоуправления. Таким образом, невозможно проследить границы делегированных и самоуправленческих полномочий, поскольку они дублируются.

Не совсем понятно, что  именно дает для социально-экономического, культурного развития территории простой  статистический учет граждан, которые постоянно или временно на ней проживают. Следует наряду с этим учитывать структуру экономики, возрастные группы жителей, уровень занятости и доходов (на семью и человека); тогда появится возможность прослеживать реальное состояние социально-экономических процессов и применять соответствующие меры по исправлению ситуации, в том числе путем частичного перераспределения национального дохода в пользу самых бедных слоев. Это единственный способ определить, какая доля населения нуждается в такой помощи.

Итак, в нынешней ситуации создать эффективную модель межбюджетных отношений невозможно. Ведь установить, где начинаются и где заканчиваются полномочия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере социально-экономического и культурного развития исходя из норм действующего закона, и достаточность ресурса, который выделяется из государственного бюджета, - весьма проблематично, а без четко прописанных параметров делегированных полномочий надеяться на их успешное выполнение не приходится. Сложившееся положение обусловливает нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств.

РАЗДЕЛ 3

НАПРАВЛЕНИЯ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА УКРАИНЫ

3.1 Повышение  эффективности формирования доходов  и осуществления расходов на уровне государственного бюджета Украины

Решение вопроса о повышении эффективности формирования доходной части бюджета Украины должно идти через структурную перестройку доходов государства, только на основании такой перестройки можно обеспечить стабилизацию и сбалансирование как торгово-платежного баланса, так и бюджета государства.

В этом случае предусматривают  следующие направления по повышению эффективности формирования структуры доходов бюджета Украины :

• во-первых, необходима целеустремленная поддержка структурной перестройки наиболее важных для функционирования экономики отраслей и производств государственными средствами, кредитами, государственными гарантиями государственным инвесторам;
• во-вторых, возможна перестройка производства соответственно к требованиям рынка за счет собственных средств предприятий, кредитов и займов.
• в-третьих, вопрос формирования оптимальной структуры  доходов государственного бюджета непосредственно апеллирует к оптимизации налоговой системы страны. Только на основе решения вопросов снижения налоговых ставок и расширения базы налогообложения можно будет вывести часть экономики из тени, тогда резко возрастет доля подоходного налога и налога на прибыль в структуре бюджета, так как станет невыгодно скрывать налоги.
• в-четвертых, качественное улучшение структуры бюджета возможно при принятии в последствии бездефицитного бюджета с целью появления более оптимистических ожиданий субъектов экономики, которые будут уверены, что при условии полного соблюдения закона государственные расходы не будут финансироваться за счет свободных средств экономики страны.