Бюджетний процес і проблеми його вдосконалення

Однією з головних проблем  бюджетного процесу в Україні  є незбалансованість міжбюджетних відносин «держава-регіони», тобто  проблема місцевих бюджетів, їх самостійності  та фінансування.

Згідно з аналізом, проведеним О.Чорним, до комплексу проблем місцевих бюджетів можна віднести наступні:

1) значна залежність місцевого  бюджету нижчого рівня від  бюджету вищого рівня; 

2)  трансфертна політика  згідно Бюджетного кодексу не  враховує зміни соціально-демографічної  ситуації місцевих громад;

3) закритість системи  розрахунків, що створює сприятливі  умови для домовленостей у  бюджетному процесі; 

4) відсутність можливості  перерозподілу субвенцій в регіональному  просторі виходячи з трансформацій  соціальної структури населення; 

5) відсутність перспектив  розвитку у вигляді планів  через непрогнозованість трансфертної  політики держави; 

6) низький рівень системності  у визначенні прогнозних показників  доходів, так зване планування  від досягнутого;

7) відсутність системи  мотивацій учасників бюджетного  процесу до дій насамперед  в інтересах населення території  (регіону);

8) недостатній рівень  самостійності у місцевих органів  в бюджетному процесі;

9) асиметрія інформації  у відносинах місцевого самоврядування  і органів державного управління.

Специфічною проблемою, що стосується місцевих бюджетів  є гендерна рівність, а точніше нерівність. Аналітики  Харківського міського жіночого фонду (ХМЖФ) зазначають, що існує цілий  ряд диспропорцій у фінансуванні місцевих бюджетів за гендерною ознакою. Зокрема більші витрати здійснюються на освіту хлопців, ніж дівчат але  в той же час при розподілі  соціальної допомоги жінки отримують  на 40% більше чоловіків.

Проблемою бюджетного процесу  останніх років є падіння витрат на економічний розвиток держави. Так  капітальні видатки державного бюджету  за останні роки впали з 14,8% до 4,3%, в абсолютному обсязі більш ніж  у 2 рази. Це падіння, на мою думку, багато в чому обумовлено передчасною орієнтацію бюджетів України на соціальну складову. Витрати на соціальні потреби за останні роки в абсолютному вимірі зросли майже на 50%.

Важливою проблемою реалізації соціальних програм в бюджетному процесі України є неефективність використання коштів. С.Панцир зазначає, що фактична доля витрат на адміністрування соціальних програм складає до 90%, тобто  соціальна політика продовжує працювати на адміністративний апарат, а не на тих, хто потребує захисту.

Проблема неефективності використання коштів багато в чому викликана нецільовим їх використанням. Проведений аналіз дозволив прийти висновку, що обсяги бюджетних правопорушень та неефективного використання бюджетних коштів з часом зростають і за останні 9 років виросли майже у 8 разів.

Найбільш характерними порушеннями  у формуванні доходів державного бюджету є недоотримання податків та зборів внаслідок звуження податкової бази  (55%) та неналежний контроль податкових і митних органів (31%).

На думку П.Качура, однією з головних проблем бюджетного процесу  є відсутність відповідальності за результат фінансування. Він зауважує, що на сьогодні фінансується, зазвичай не результат, а сама функція.

Також проблемою реалізації бюджетного процесу в Україні  є неповернення підприємствами кредитів, отриманих під гарантії Кабінету Міністрів. Обсяги неповернених коштів сягнули позначки в декілька мільярдів  гривень і мають стійку тенденцію  до зростання. Це пов’язане з неефективністю механізму надання державних  гарантій.

Важливою проблемою організації  та реалізації бюджетного процесу є  контроль за виконанням бюджету. В Україні  він здійснюється Рахунковою палатою. Але  поточне законодавство не достатньо повно і чітко прописує функції та повноваження Рахункової палати. Зокрема функція контролю не має результативного впливового значення.

Рахункова палата не має  права накладати фінансові санкції, адміністративні стягнення до порушників бюджетного законодавства. Рахункова  палата обмежується лише обов’язком інформувати органи влади та надавати консультації. Крім того контрольні повноваження даного органу не поширюються на рівні  місцевих бюджетів, що не відповідає статусу  Рахункової палати, що прописаний в  Законі України «Про Рахункову палату».

3. 2. Вдосконалення та реформування бюджетного процесу

Ринкова економіка при  розмаїтті її моделей, відомих світовій практиці, характеризується соціальне  орієнтованим господарством, яке доповнюється державним регулюванням. Значну роль як у самій структурі ринкових відносин, так і в механізмі  їх регулювання з боку держави  відіграє Державний бюджет. Він – невід'ємна частка ринкових стосунків і одночасно важливий інструмент реалізації державної політики. Виходячи з цього, важливо добре знати природу Державного бюджету, особливості його формування і функціонування, способи використання в інтересах ефективного розвитку суспільного виробництва. 

Бюджет необхідно знати  ще й тому, що Україна переживає глибоку економічну і фінансову кризу. Привілейовані за цих умов є правильні відповіді на запитання, як стабілізувати економіку, забезпечити ефективність господарювання, які методи нормалізують фінансовий стан країни, як збільшити прибуткову частину Державного бюджету, знизити бюджетний дефіцит та ін. 

Державний бюджет як один з  ланок фінансової системи України  є економічною категорією і відображає грошові стосунки, які виникають  між державою, з одного боку, і  підприємствами, організаціями, установами всіх форм власності і фізичними  особами – з іншого приводу  утворення централізованого фонду  грошових коштів держави і його використання на розширене відтворення, підвищення рівня життя і задоволення  інших суспільних потреб. Таким чином, у бюджеті централізується значна частина грошових коштів, які є необхідною умовою для виконання державою своїх функцій. І тільки із збільшенням масштабів виробництва, удосконаленням господарських зв'язків можна розраховувати на істотне збільшення централізованого фонду держави. За теперішнього соціально-економічного стану України виникає потреба збільшувати грошові ресурси централізованого фонду для забезпечення безпосередніх державних заходів.

Рівень централізації  фінансових ресурсів у Державному бюджеті  залежить від конкретних умов господарювання і завдань, які необхідно вирішувати на конкретному етапі розвитку. Державний  бюджет нашої країни характеризується високим ступенем централізації фінансових ресурсів, що закономірно для країн перехідного періоду. Нині бюджет України становить 55% від валового внутрішнього продукту. Така централізація грошових коштів має забезпечити своєчасне фінансування загальнодержавних програм, а також додаткові заходи, пов'язані з підвищенням заробітної плати та інших соціальних виплат. 

Однак якщо проаналізувати бюджетну політику останніх чотирьох років, то можна переконатися, що значна централізація коштів у руках  держаки не завжди давала позитивні результати. Так, у 2010 році видатки на соціально-культурні заходи профінансовані тільки на 76,5%, а на народне господарство, у тому числі на так звані бюджетні позички, тобто пільгові кредити за рахунок бюджетних коштів вузькому загалу привілейованих підприємств, - аж на 115,1%.. Аналогічна картина з виконанням бюджету і в 2005 році. 

Ці цифри достатні для  принципових узагальнень. Практика виконання бюджету останніми  роками переконливо свідчить, що закон  про бюджет не є у нашій державі  справжнім законом, оскільки іноді  бюджетні кошти встановлюються у  змінених пропорціях відносно бюджетних показників з урахуванням соціально-економічної політики, затвердженої Верховною Радою через закон про бюджет на поточний рік. 

Головною причиною такої  ситуації є порушення бюджетної  дисципліни. Закономірно, що більшість  показників Державного бюджету формується за результатами фактичного його виконання  і підганяється під нормативи, яких вимагають міжнародні фінансові  організації, що надають Україні  реабілітаційні позики для стабілізації народного господарства.

Отже, для стабілізації бюджетної  дисципліни, передусім, необхідно, щоб  бюджетний процес відповідав Законові «Про бюджетну систему України», прийнятому у червні 2005 року. Згідно із Законом, Державний бюджет на наступний рік має подаватися Президентом України на розгляд Верховній Раді до 15 вересня, а затверджуватися до 2 грудня поточного року. Тобто всі бюджетні процедури повинні реалізовуватися до початку нового бюджетного року. Як свідчить досвід, неприйняття Державного бюджету фактично паралізує роботу усього народногосподарського комплексу. 

Для вирішення проблем, пов'язаних з бюджетним процесом, треба орієнтуватися  на наступні критерії. 

1. Як відомо, Державний  бюджет України формується за  чинною у світовій практиці  методологією. Це означає, що за  основу береться розрахунок річного  обсягу валового внутрішнього  продукту. Залежно від того, як  він визначатиметься на наступний  рік, залежить і розмір бюджетного  фонду України. Якщо ВВП буде  заниженим, то це адекватно  відобразиться на доходній частині  бюджету. В цьому випадку відбудеться  недофінансування галузей народного  господарства, соціально-культурних  установ та інших галузей, передбачених  бюджетом. Крім того, не буде належної  готівки, що призведе до затримки розрахунків.

У випадку, коли розмір ВВП  буде завищеним, нас очікують набагато більші неприємності. Зросте грошово-кредитна емісія, яка призведе до зростання  грошової маси, а звідси до інфляції і різкого зростання цін; будуть передбачені нереальні доходи, що, природно, спричинить зростання бюджетних  витрат, фактично не забезпечених відповідними доходами.

Тому основна проблема, яку необхідно вирішити, - максимально  точно визначити обсяг валового внутрішнього продукту, тобто знайти «золоту середину», враховуючи всі  реалії нашої економіки - інфляцію, виробництво товарів і послуг, споживання, нагромадження. 

2. Технологія складання  Державного бюджету потребує  докорінних змін. Зараз практикується  система, за якої прибуткова  частина бюджету "підганяється" до видаткової, тобто спочатку  згідно з вимогами міністерств  і відомств формується видаткова  частина. Після цього переглядаються  можливості прибуткової частини  і, якщо вони замалі, пропонується  прийняти закони про нові податки  або змінити податкові ставки. Таким чином виконання бюджету  «прив'язується» до майбутніх  змін. 

А тому при складанні Державного бюджету необхідно насамперед науково обґрунтовано в межах чинного законодавства про податки розраховувати прибуткову частину. Це дасть можливість державі реально оцінити можливості бюджетної політики на майбутній рік. 

В основу побудови прибуткової  частини бюджету мають бути закладені  такі принципи, які дозволяють державі  мати хоча б мінімально достатні фінансові  ресурси для її діяльності і одночасно  використовувати податки як інструмент регулювання фінансового стану  платників, стимулювання зростання  виробництва. До даних принципів належать: 

- встановлення таких податків, які б забезпечували регулярну  мобілізацію фінансових ресурсів  у розпорядження держави в  розмірах, достатніх для фінансування  запланованих заходів; 

- застосування таких видів  податків, які б забезпечували  стабільність фінансового становища  держави, повноту, стабільність  і своєчасність формування її  централізованого фонду; 

- запровадження податків, адекватних реальним умовам соціально-економічного  становища держави; 

- вилучення /повне або  часткове/ до бюджету доходів,  не пов'язаних із фінансово-господарською  діяльністю підприємств і організацій.

3. Питання удосконалення  стосунків між ланками бюджетної  системи завжди є актуальними.  Чинник бюджетний механізм, при  якому Ради вищого рівня встановлюють  нормативи відрахувань для низів,  призводить до паралічу органів  місцевого самоврядування. Тому  необхідно розподілити сфери  Державного бюджету і бюджетів  місцевих органів. На державному  рівні доцільно фінансувати податки,  які мають вирішальне значення  для фінансування економіки України.  На рівні місцевих органів  влади слід залишити видатки,  спрямовані на вирішення соціальне  питань і підтримку їхнього  економічного розрахунку в частині  комунальної власності. 

Інакше кажучи, необхідно  якнайшвидше чітко розподілити  компетенцію між центральними органами влади й органами місцевого самоврядування і законодавче закріпити її за ними. Законодавство вже заклало принципи самостійності у складання бюджетів усіх рівнів, але вони ще не зміцнені економічним механізмом, а тому не працюють. 

У зв'язку з цим для  створення чіткої системи формування бюджетів усіх рівнів, на наш погляд, необхідно чітко розподілити  доходи між усіма ланками бюджетної  системи, тобто мати визначену законом  доходну базу, а стосунки між державним і місцевими бюджетами будувати з урахуванням умов соціально-економічного розпитку регіонів. Такої мети можна досягти, спрямовуючи 100% податку на прибуток підприємств і організацій усіх форм власності та деякі інші податки (наприклад, податок на майно) до місцевих бюджетів.