Бюджетний процес і проблеми його вдосконалення

   При складанні  проекту бюджету ставляться такі  цілі:

- активний вплив його  на підвищення ефективності економіки;

- забезпечення погодженості  фінансових та інших ресурсів  з економічними і соціальними програмами-прогнозами уряду;

- встановлення необхідних  пропорцій і пріоритетів у  витраті коштів;

- вишукування джерел  для покриття дефіциту бюджету.

   У ході формування  бюджету відбувається тривалий  обмін відомостями, пропозиціями, оцінками між главою держави, міністерством фінансів (чи спеціальним органом), міністрами та іншими головами державних відомств. Розв'язання суперечливих питань іноді вимагає втручання глави держави. При прийнятті рішень про бюджет враховуються перспективи економічного розвитку, ступінь інфляції, рівень зайнятості, число тих, хто користується соціальною підтримкою. Погоджені бюджетні рішення приймаються з обліком даних виконаного раніше затвердженого бюджету. При розробці проекту бюджету на майбутній рік, а в багатьох розвинутих країнах — на тривалу перспективу (чотири — п'ять років) використовують програмно-цільовий метод обчислення доходів і витрат, у тому числі системний аналіз, економічні моделі, електронно-обчислювальну техніку.

   Після схвалення  вищим виконавчим органом (кабінетом міністрів, канцлером у Німеччині, президентом у США) проект бюджету надходить у законодавчий орган — парламент для розгляду і затвердження його. Як правило, проект бюджету обговорюється кожною палатою окремо (спочатку нижньою, а потім верхньою — у Франції або одночасно в обох палатах — у США, ФРН). У кожній палаті парламенту функціонують спеціальні комітети і комісії, які займаються конкретними бюджетними питаннями, часто за програмами. Вони детально аналізують відповідні статті проекту бюджету, вносять корективи і дають висновок з пояснювальною запискою. Після прийняття бюджету кожною палатою при відсутності розбіжностей між ними виноситься загальне рішення парламенту про бюджет. Якщо ж розбіжності виникли, то їх повинна зняти погоджувальна комісія, що складається з представників двох палат.

   При розгляді  проекту бюджету в парламенті  важливе значення має бюджет  на ініціатива, тобто право членів парламенту вносити зміни в представлений урядом проект бюджету. У деяких країнах (Франція, Великобританія й ін.) члени парламенту, які не є членами уряду, не мають права вносити пропозиції по збільшенню передбачених витрат чи встановленню нових податків. Таке правило розширює можливості уряду впливати на мінливу економічну ситуацію в країні. У США бюджетні права Конгресу значно ширші. Обмеження бюджетних прав парламентів виявляються й у тому, що законодавча влада приймає не бюджет як єдиний документ у цілому (США), а щорічні постанови про бюджетні призначення, падаючи повноваження президенту витрачати кошти на певні цілі, але встановлюючи верхню межу. Деякі статті бюджету взагалі не розглядаються, а затверджуються автоматично. Друга стадія бюджетною процесу закінчується прийняттям закону про бюджет у цілому чи затвердженням окремих бюджетних призначені, за статтями (програмами) президентом у США, королевою у Великобританії.

   Виконання  бюджету означає одержання затверджених доходів, в основному податків, і здійснення передбачених бюджетних витрат відповідно до виділених асигнувань. Цей етап триває протягом року, який називається фінансовим чи бюджетним роком. Бюджетний рік — це період, протягом якого діє затверджений бюджет Він не завжди збігається з календарним роком, що пояснюється історично сформованою практикою, термінами скликання сесією парламентів. У Франції, ФРН, Італії, Бельгії, Нідерландах, Швейцарії бюджетний рік збігається з календарним роком. У Великобританії, Канаді, Японії бюджетний рік починається 1 квітня і закінчується 31 березня наступного року. У США бюджетний рік охоплює період з 1 жовтня по 30 вересня наступного року.

   Важливий елемент  цієї стадії бюджетного процесу  — касове виконання бюджету, тобто організація збору бюджетних засобів на території країни, їхнє збереження і видача, а також ведення обліку і звітності. У більшості країн існує казначейська система касового виконання бюджету. Держава може успішно виконувати покладені на неї функції, якщо матиме у своєму розпорядженні достатньо бюджетних коштів. Для забезпечення своєчасного і в повному обсязі надходження коштів до бюджетів та цільового їх використання держава або:

- наділяла окремими  бюджетними повноваженнями наявні  органи державної влади, що дозволяло їм оперативно управляти державними фінансами;

- або ж створювала  нові фінансові структури з  відлагодженим механізмом виконання державного та місцевих бюджетів у вигляді казначейства.

   У сфері муніципального  управління касове виконання  бюджетів забезпечується за допомогою:

-  « системи єдиного казначейства» — використовується у тих країнах, де організація касового виконання бюджетів в органах місцевого самоврядування перебуває під контролем державної влади й організовується державним казначейством. Як приклад можна навести Францію, де держава керує муніципальними коштами;

- «системи автономного  управління» — коли функцію  касового виконання місцевих бюджетів та інших фондів фінансових ресурсів покладено на муніципалітет, як це організовано у Німеччині, Австрії, Польщі та інших країнах;

- «змішаних систем» (в Італії, Португалії), при яких організація касової справи у великих муніципалітетах контролюється і забезпечується державним казначейством, а менші за чисельністю населення та територіально віддалені муніципалітети мають певну автономію в управлінні муніципальними коштами.

   У деяких країнах  існують спеціальні установи, які  зазвичай називають «казначейськими» і функції яких в цілому аналогічні первинним контрольним функціям опрацювання платежів. До цієї категорії належать казначейства Франції та США. У Німеччині та Великій Британії ці функції виконують спеціальні підрозділи, які діють у рамках більших організацій з управління фінансами держави. Так, у Великій Британії головною такою організацією є казначейство. У Німеччині головною організацією з управління державними фінансами є Міністерство фінансів, а власне казначейські функції виконують його структурні підрозділи, передусім управління бухгалтерського обліку та звітності.

   У низці країн  діяльність фіскального апарату  зорієнтована на централізовану  або децентралізовану модель. США,  наприклад, можна охарактеризувати  як країну, в якій, у цьому контексті,  центр тяжіння зміщений до  сфери законодавства, тому що  існує такий розподіл сил між  законодавчою та виконавчою владою. В усіх країнах з парламентсько-демократичною  формою правління центр тяжіння  трохи зміщено в бік виконавчої  влади .

   Наприклад, у  США Конгрес бере активну участь  у складанні бюджету; згода  Конгресу потрібна також для того, щоб у процесі виконання бюджету обмежити використання коштів за попередньо затвердженими асигнуваннями. В усіх інших країнах домінуючу роль у складанні бюджету відіграє уряд, в якому Міністерство фінансів/казначейство посідає сильні позиції і наділене адміністративними, а в Німеччині — передбаченими законом повноваженнями на скорочення витрат, якщо до цього спонукають економічні обставини.

   Політичне керівництво  відіграє важливу роль у функціонуванні  інституціонального механізму. У  дослідженні Головного бюджетно-контрольного  управління (ОАО), присвяченому скороченню  дефіциту бюджету в США, особливо  наголошується на його вирішальній ролі. Слід зазначити, що всі великі реформи в галузі бюджетних процесів, які здійснювалися впродовж останніх 10 років у Великій Британії, Австралії, мали політичну підтримку.

   У більшості  країн затвердження законодавчим  органом асигнувань відбувається  за умови їх касового обліку, і тому для звітності про  виконання бюджету потрібна порівняно  проста форма підзвітності (транспарентності). Ця система може слугувати  досить міцним фундаментом для  контролю над витратами, але  вона не полегшує завдання оцінки того, наскільки добре використовуються ресурси і яка їхня реальна вартість.

   У Німеччині,  наприклад, статті витрат, з яких  асигнуються кошти, розписуються  досить докладно, і в міністерств,  після затвердження бюджету законодавчою  владою, залишаються досить обмежені  можливості для маневрування  переведенням витрат з однієї  статті в іншу. Система бухгалтерського  обліку не розрахована на те, щоб надавати інформацію про вартість використаних у перебігу тієї чи іншої діяльності ресурсів; тут, як і в більшості інших країн, дані національних рахунків про сектор державного управління, які складаються за методом нарахувань, виводяться з рахунків уряду, що ведуться на касовій основі, замість того щоб прямо генеруватися інформаційною системою.

   Хоч якими були  б параметри прозорості, є одна  умова, якої повинні дотримуватися всі країни в обов'язковому порядку: чіткість заяв уряду про свої наміри, щоб була можливість скласти оціночне судження про його наступні дії, оскільки в усіх країнах існують досить закоренілі механізми для визначення макрофіскальних цілей у рамках і річного бюджету, і середньострокових фінансових планів.

   В усіх країнах  здійснюється нагляд за податково-бюджетною  сферою в тій чи іншій формі. В умовах парламентарних систем цю роль значною мірою виконує Національне ревізійне управління, яке проводить зовнішній аудит фінансових операцій уряду і звітується безпосередньо перед законодавчим органом. Ця установа головним чином здійснює наступний аудит фінансових операцій уряду з тим, щоб переконатися у правильному використанні затверджених асигнувань і зваженому використанні державних грошей. Останніми роками набагато більше уваги приділяється аудиту під кутом зору максимально ефективного використання коштів.

   Прагнучи підвищити  дієвість контролю над державними  фінансами, усі проаналізовані країни останнім часом доклали багато зусиль, щоб підвищити економічність, ефективність і продуктивність витрачання державних коштів .

   Іншим важливим  фактором є необхідність створення  стимулів для використання аналітичних  процесів у роботі державних  установ.

   Усі країни, які  вжили заходів для того, щоб  у своїй практиці управління  бюджетним процесом здійснити кількісну та якісну оцінку діяльності в цій галузі, зробили деякі спроби визначення результативності наданих послуг. Конкретне визначення результатів і спостереження над ними ведуться на кількох рівнях договірних стосунків за допомогою: щорічних угод про закупівлі, які укладаються між міністром і установою; річних бюджетних асигнувань, у яких знаходять своє відображення угоди про закупівлі; контрактів про надання послуг, укладених між міністром і головним виконавчим директором установи.

   Елементи такого  підходу взято на озброєння  іншими країнами, де застосовуються контрактні методи управління бюджетними коштами установ. У Великій Британії, наприклад, проводиться докладне визначення результатів діяльності для установ, створених відповідно до програми «Подальші кроки». Використання цього підходу дуже розшириться з переходом до обліку ресурсів. Аналогічним чином у Франції контракти, які укладаються на різних рівнях і певним чином формалізовані, визначають відносини між міністерствами й центральними установами і між міністерством та його підвідомчими центрами, від яких очікують певних результатів. І у Франції, і у Великій Британії важливу роль в оцінці діяльності державних установ відіграють ті, хто користується послугами цих установ: у Великій Британії це робиться за допомоги Громадянського статуту та програм тестування ринку, у Франції — за допомоги Статуту державної служби.

   Застосований  у США та Німеччині підхід  до кількісної та якісної оцінки  діяльності має загальніший характер. У США, наприклад, вже не перший рік докладають зусилля для сприяння проведенню такої оцінки в урядових установах. Прийняте тут законодавство намагається консолідувати ці зусилля і наголосити на підзвітності установ. Закон про вищих посадових осіб з фінансових питань (1990) вимагає від установи підготовки, після аудиторської перевірки, щорічних фінансових звітів. Закон про функціонування та результати діяльності уряду (1993) розширює коло наявних у законі 1990 року вимог, зобов'язуючи урядові установи готувати стратегічні плани для їх подання до Адміністративно-бюджетного управління і вводити до своїх річних звітів інформацію про діяльність і різноманітні аспекти управління, пов'язані з досягненням сформульованих у цих планах цільових настанов. У Німеччині оцінювання отриманих результатів значною мірою покладається на міністерства, які витрачають бюджетні кошти, хоча вони також проходять аудиторську перевірку щорічних фінансових звітів; відповідальність за видання інструкцій, що спрямовують їхню роботу в цій галузі, несе Міністерство фінансів.

   Для забезпечення  підзвітності державних установ,  як і для чіткого аналізу  результатів їхньої діяльності  необхідно, щоб відповідальність  за управління цією діяльністю  була чітко визначена і щоб  менеджерам було надано право  контролю за видатковими ресурсами.  В усіх розглянутих країнах  відбулися великі зрушення в  бік надання міністерствам та  їхнім керівникам, які витрачають  бюджетні кошти, більшої свободи  дій у використанні ресурсів  за умови поліпшення якості  інформації про їхню діяльність. Але темпи, ступінь і напрямок  цих змін були відмінними в  різних країнах і великою мірою  визначалися існуючими там інституціональними  факторами. Основним питанням  у створенні центрів відповідальності  в рамках державного апарату  є питання про спрямовуючу  роль центральних відомств у  процесі проведення реформ, а також питання про взаємовідносини між центральними відомствами, міністерствами та центрами відповідальності.

 РОЗДІЛ ІІ АНАЛІЗ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ В УКРАЇНІ ЗА 2008-2011 РОКИ 

2.1 Виконання дохідної  частини зведеного та державного бюджету України

Виконання дохідної частини  зведеного бюджету за січень –  вересень 2011 року склало 286,8 млрд. грн., що більше аналогічного показника попереднього року на 71,5 млрд. грн., або на 33,2 % (див. таблицю 2.1.1).

Таблиця 2.1.1

Доходи Зведеного  та місцевих бюджетів України