Административная ответственность за экологические правонарушения

      Глава 10 также содержит ряд составов административных правонарушений, связанных с охраной окружающей среды⁵⁰. В ст. 10.1 «Нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками», ст.10.2 «Нарушение порядка ввоза и вывоза подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза)», ст. 10.3 «Нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза)», ст. 10.14 «Нарушение порядка ввоза на территорию Российской Федерации семян сельскохозяйственных растений», установлена ответственность за посягательства на фитосанитарную безопасность как составной элемент биобезопасности (или экологической безопасности населения и территорий, в частности, растительный мир). В других статьях этой главы установлена ответственность за нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил, сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных, нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных, правил переработки, хранения или реализации продуктов животноводства; экологических и иных требований при мелиорации земель, например, проведение мелиоративных работ с нарушением проекта, нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений, повреждение мелиоративных систем. В определенной степени экологическое значение имеют и составы, предусмотренные ст. 10.11-10.13.

      Отметим, что в эту главу,  обеспечивающую охрану растительного  и животного мира, но в первую  очередь растений и сельскохозяйственных  животных, необоснованно помещены также ст. 10.4 и 10.5 , содержащие составы непринятия мер по обеспечению режима охраны посевов, мест хранения и переработки растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и конопли, а также непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, включенных в этот Перечень, посягающие на совершенно иной объект – общественную безопасность и здоровье населения.

     Кроме того, ст. 19.4 предусматривает  ответственность за неповиновение  законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), ст. 19.5 – за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), ст. 19.6 – за непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, ст. 19.7 – за непредставление сведений (информации), ст. 19.9 – за нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов, ст. 19.19 – за нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, ст. 19.20 – за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии).

     Наконец, ст. 20.6 устанавливает ответственность  за невыполнение требований норм  и правил по предупреждению  и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

      Применение мер административной  ответственности осуществляется  в порядке, установленном нормами  разделов 3 «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», 4 – «Производство по делам об административных правонарушениях», 5 – «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях» КоАП РФ.

     В соответствии со ст. 28.1. КоАП  РФ поводами к возбуждению  дела об административном правонарушении  являются: 1) непосредственное обнаружение  должностными лицами, уполномоченными  составлять протоколы об административных  правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события такого правонарушения (помимо должностных лиц природоохранительных органов протоколы уполномочены составлять работники органов внутренних дел (милиции) – см. п. 1. ч. 2 ст. 28.3); 2) поступившие из правоохранительных органов, иных государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы с данными, указывающими на наличие события административного правонарушения; 3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, сообщения в средствах массовой информации. Дело считается возбужденным с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, т.е. доставления, административного задержания, личного досмотра или иных видов досмотра, изъятия вещей и документов, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации, ареста товаров, транспортных средств, иных вещей, привода и др., либо протокола об административном правонарушении, вынесение прокурором постановления о возбуждении такого дела, а также вынесение определения о возбуждении дела при необходимости проведения административного расследования либо оформление предупреждения или наличия (взимания) административного штрафа на месте⁵¹.

     В соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ в случае, если после выявления экологического административного правонарушения осуществляются экспертизы или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. Решение об этом принимают должностные лица правоохранительных органов и органов внутренних дел (милиции), уполномоченные составлять протокол⁵². Решения оформляются в виде определения (а протокол – в виде постановления). Административное расследование проводится по месту совершения или выявления правонарушения в течении одного месяца с момента возбуждения дела, хотя в исключительных случаях срок может быть продлен еще на один месяц вышестоящим должностным лицом, по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении, который в течении суток направляется судье, уполномоченным рассматривать их органам, должностным лицам⁵³. При этом целый ряд дел об экологических проступках, если по ним проводилось административное расследование, могут рассматривать только судьи районных судов (например, о самовольной добыче янтаря, о нарушениях законодательства об охране и использовании континентального шельфа и морских акваторий, животного мира, перечисленных в части 1 и 2 ст. 23.1. В остальных же случаях они рассматриваются мировыми судьями. Кроме дел, где проводилось административное расследование, судьям могут быть переданы на рассмотрение и другие дела, если решение об этом приняло должностное лицо природоохранительного органа (ч. 2 ст. 23.1). Дела о правонарушениях, совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов; а совершенных несовершеннолетними, т.е. лицами не достигшими 16-летнего возраста, рассматриваются комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав.

               Если по делу не проводится  административное расследование  либо срок административного  расследования истек за время  нахождения инспектора или командира  пограничного корабля (судна,  катера) в море (например, до начальника инспекции – старшего инспектора сутки и более хода, ухудшилась гидрометеорологическая обстановка и вынудила пережидать непогоду в бухте, поломался главный двигатель и т.д., инспектор наблюдает за осуществлением промысла, который будет осуществляться еще не один день, срок командировки не закончился), то уложиться в процессуальные сроки практически невозможно⁵⁴.

               Назначение административного наказания  без составления протокола возможно, если наказание предусмотрено  в виде предупреждения или штрафа до одного МРОТ. Это означает, что такие санкции могут применяться только за совершение деяния по ст. 8.29 «Уничтожение мест обитания животных» (гнезд, нор и пр.). Во всех других случаях административные штрафы превышают один МРОТ и, как правило, существенно.

        Экологические проступки в зависимости  от тех или иных обстоятельств  (часть из них указана выше) согласно КоАП РФ рассматриваются:  судьями, мировыми судьями, органами  и войсками пограничной службы, органами государственной санитарно-эпидемиологической службы, органами, осуществляющими государственный ветеринарный надзор, органами, осуществляющими карантинный фитосанитарный контроль, органами, осуществляющими государственный контроль и надзор в области защиты растений, органами, осуществляющими государственный контроль за химизацией и использовании химических веществ в сельском хозяйстве, государственными семенными инспекциями, органами, осуществляющими государственный контроль и надзор в области мелиорации земель, органами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель, органами, осуществляющими государственный геологический контроль, органами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, органами, уполномоченными в области использования, охраны и защиты лесного фонда, органами охраны территорий государственных природных заповедников и национальных парков, органами, уполномоченными в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, органами рыбоохраны, органами гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, органами, осуществляющими государственный экологический контроль, органами государственного горного и промышленного надзора, органами, осуществляющими государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии, органами, осуществляющими государственный пожарный надзор, органами, осуществляющими государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники, органами российской транспортной инспекции, органами морского транспорта, органами внутреннего водного транспорта, органами государственной инспекции по маломерным судам, органами, осуществляющими государственное регулирование в области авиации, органами государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, органами, осуществляющими государственный контроль за соблюдением правил охраны и использования объектов культурного наследия, органами, осуществляющими государственный геодезический надзор, а также государственный контроль в области наименований географических объектов – в зависимости от субъекта нарушения.

     Таким образом, налицо множественность субъектов реализации административной ответственности за экологические правонарушения. Даже с учетом административной реформы 2004 г. и предстоящих в связи с этим изменений КоАП РФ эта характеристика в целом остается прежней⁵⁵.

      Наказуемость административных  экологических правонарушений. Основные санкции установлены законодателем в виде штрафа (причем его размеры колеблются существенным образом), а также конфискации орудий, средств совершения правонарушения, незаконно добытого. Здесь следует указать, что размеры санкций всего в нескольких статьях близки к минимальным, т.е. от 1 до 3 МРОТ (для граждан) – в ст. 8.23 за эксплуатацию механических транспортных средств с превышением содержания загрязняющих веществ в выбросах или нормативов уровня шума; в ст. 8.25 ч. 1 – за нарушение правил заготовки живицы или второстепенных лесных ресурсов, по ч. 1 ст. 8.26 – за нарушение правил осуществления отдельных видов лесопользования, в ст. 8.27 – за нарушение правил воспроизводства лесов и семеноводства лесных растений, в ст. 8.29 – за уничтожение мест обитания животных, в ст. 10.8 – за нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных, правил перевозки, хранения или реализации продуктов животноводства. С другой стороны, в ряде статей размеры штрафа близки к максимальным, например, за правонарушения, посягающие на живые и неживые ресурсы континентального шельфа РФ и морских акваторий: от 1 до 2 тыс. МРОТ на юридических лиц – за нарушение правил использования и охраны неживых (минеральных) ресурсов – по ч. 1 ст. 8.17 – от 2 до 3 тыс. МРОТ – за самовольную прокладку или вывод на территорию Российской Федерации подводных кабелей, трубопроводов или тоннелей (по ч. 3 этой же статьи), за нарушения правил захоронения отходов в морях России, на ее континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне (ст. 8.19) и др⁵⁶. Таким образом здесь законодатель применяет положения статьи 3.5., устанавливающей размеры административного штрафа, его минимальные (не менее 0,1 МРОТ) и максимальные размеры (на граждан – не более 25 МРОТ, на должностных лиц – не более 50 МРОТ, на юридических лиц – не более 1000 МРОТ) и исключения из этого правила – в том числе для наказаний за экологические проступки, когда налагаемые на должностных и юридических лиц размеры штрафа могут быть выше, но не превышать, соответственно 200 МРОТ и 5000МРОТ (абз. 2 ч. 3 ст. 3.5). Кроме того, в нескольких случаях законодатель определяет размеры административного взыскания – штрафа исходя не из кратной величины по отношению к МРОТ, а из стоимости предмета административного правонарушения на момент его окончания или пресечения. Так, в ст. 8.17 ч. 2 штраф установлен в отношении граждан в размере от одной второй до одного размера стоимости водных биологических (живых) ресурсов, явившихся предметом административного правонарушения; на должностных лиц – от одного до полуторакратного размера стоимости водных биологических (живых) ресурсов; на юридических лиц – от двукратного до трехкратного размера стоимости водных биологических (живых) ресурсов, а в ст. 8.20 штраф налагается на граждан в размере от одной второй до одного размера стоимости минеральных и (или) живых ресурсов, явившихся предметом административного правонарушения; на должностных лиц – от одного до полуторакратного размера стоимости минеральных и (или) живых ресурсов; на юридических лиц – от двукратного до трехкратного размера стоимости минеральных и (или) живых ресурсов⁵⁷.

      Наконец, в ст. 8.17 – 8.20, 8.37, 8.39, 8.34 использована и такая санкция,  как конфискация в виде альтернативного  основного или наряду со штрафом  наказания. При этом законодатель  четко указывает, что именно  подлежит конфискации. По ст. 8.20 это орудия добывания редких и находящихся под угрозой исчезновения животных и растений, сами животные или растения, их продукты; по ст.8.37 это орудия охоты, судна и другие орудия лова, орудия добывания животных; по ст. 8.39 – это средства совершения правонарушения и продукция незаконного природопользования (осуществляемого на особо охраняемых территориях); по ст. 8.34 – это коллекционные объекты; по ст. 8.17 – это судна и другие орудия совершения правонарушения; по ст. 8.18 – 8.20 – это еще и летательные аппараты.

      Очень редко в КоАП РФ используются  иные меры административного  взыскания, Так, только в ст. 8.37 речь идет о лишении права  охоты на срок до 2-х лет.  Учитывая, что согласно ст. 3.3. лишение  специального права, предоставленного  физическому лицу, является основным видом наказания, эта эффективная для экологических правонарушений мера явно недостаточно использована⁵⁸.

      Дополнительно могут назначаться  возмездное изъятие орудия или  средства совершения административного  правонарушения, их конфискация, а также административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина либо лица без гражданства. Но эти санкции должны быть указаны в статье Особенной части. Законодатель не счел нужным предусмотреть их в статьях главы 8. 

2.2 РЕЗУЛЬТАТЫ РЕФОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 

      Итоги реформы  законодательства  об административной  ответственности  за экологические  правонарушения. Основные существенные изменения сводятся к следующим:

1. Изменено число статей (их только в гл. 8 – сорок), соответственно, значительно возросло количество составов экологических проступков. Это произошло за счет: во-первых, включения новых, ранее не известных составов, во-вторых, их «разукрупнения»; в-третьих, перенесения соответствующих составов из общих и специальных экологических законов.

     Примерами первого варианта правотворческого  решения служат составы ст. 8.4 «Нарушение законодательства об  экологической экспертизе», ст. 8.10 «Нарушение требований по рациональному  использованию недр», второго  – ст. 8.13 «Нарушение правил охраны водных объектов», ст. 8.15 «Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств», ст. 7.6 «Самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии)», ст. 7.7 «Повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки», третьего – ст. 7.8 «Самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохраной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения»; ст. 8.39 «Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых территориях».