Проблема недосконалості правового регулювання туристичної діяльності в Україні

Данієла Мігоряну,

с-ть «Облік і аудит», 3 курс, д/ф,

Наук. кер. – А.Л. Федорюк,

Чернівецький торговельно-економічний інститут

Київського національного торговельно-економічного університету,

м. Чернівці

Проблема недосконалості правового регулювання туристичної діяльності в Україні

        Вітчизняна туристична галузь відіграє надзвичайно важливу роль у соціально-економічному житті країни. Зростає її статус та зацікавленість держави в подальшому розвитку галузі, посилюється вплив туризму практично на всі сфери життя і діяльності людини. Україна посідає одне з провідних місць в Європі за рівнем забезпеченості  цінними природними та історико-культурними ресурсами, здатними генерувати значний інтерес у вітчизняних та іноземних туристів. Розвиток сфери туризму і діяльності курортів України в цілому характеризується позитивною динамікою,  зростанням кількісних та якісних параметрів в’їзного та внутрішнього туристичного потоку. Проте на тлі загострення конкуренції на міжнародному туристичному ринку, загальносвітової тенденції до посилення ролі держав у забезпеченні сталого розвитку туризму, вітчизняний національний туристичний продукт стає все менш привабливим та  конкурентоспроможним. [3] Згідно даних Світового економічного форуму конкурентоспроможність туристичної галузі України є низькою (78-е місце в рейтингу індексу туристичної конкурентоспроможності 2008 серед 124-х країн (Росія – 68, Туреччина – 52, Кіпр – 20)). За показниками розвитку туристичної та транспортної інфраструктури, організованого туризму, якості обслуговування в туристично-рекреаційній галузі, ефективності державної туристичної політики Україна значно поступається країнам Центрально-Східної і Південної Європи. [4]

         Успішний розвиток даної галузі  в Україні зумовлюється рядом чинників, серед яких основним є створення ефективної системи законодавства, здатної забезпечити регулювання суспільних відносин у сфері туризму. Важливою передумовою створення правової основи туризму стало прийняття 1995 року Закону України “Про туризм”, який окреслив стратегічну лінію й конкретні завдання його розвитку в державі. Однак, туризм в Україні не посів належного йому місця в економічній і соціальній структурі суспільства, що не в останню чергу спричинено недосконалістю його нормативно-правової бази.

       Подолання суттєвих недоліків національного законодавства про туризм і досягнення єдиної концептуальної спрямованості норм вимагає створення його наукової основи. Важливість даної проблематики зумовлена й специфікою туризму як особливої форми реалізації основоположних прав і свобод людини й громадянина в Україні: права на свободу пересування, відпочинок та інших суміжних прав.

У вітчизняній науковій літературі з означеного проблемного кола питання розвитку туризму, шляхи та механізми його державного регулювання окремо не розглядалися. У працях таких українських учених, як Л.Г.Агафонова, В.Д.Безносюк, А.М.Виноградська, В.К.Євдокименко, В.С.Кравців, М.П.Крачило, В.І.Мацола, В.К.Федорченко, Л. М. Гурвіча, В. Е. Іванова, А. П. Іванова, Д. К. Ісмаєва аналізуються лише окремі аспекти розвитку міжнародного туризму, його регулювання в Україні та за кордоном. [5]

Актуальними залишаються питання створення нормативно-правової бази державного регулювання в галузі туризму, податкової політики, приватизації й акціонування, створення інвестиційних умов, що стимулюють приплив коштів в об’єкти туріндустрії на території України. Насамперед, це стосується готельних і курортно-лікувальних підприємств країни, які можна ефективно розвивати, створюючи нові робочі місця, популяризуючи культурні цінності, багатство флори і фауни, рекреаційний потенціал нашої країни.
           Україна посідає одне з провідних місць в Європі щодо забезпеченості курортними та рекреаційними ресурсами. Серед них найбільш цінними є унікальні кліматичні зони морського узбережжя та Карпат, а також мінеральні води та лікувальні грязі практично всіх відомих бальнеологічних типів. Згідно з даними, курортні та рекреаційні території в Україні становлять близько 9,1 млн га (15%) території. Оцінка потенціалу курортних та природних лікувальних ресурсів дає підстави розраховувати, що Україна має перспективу розвитку туристичної галузі. Це могутній потенціал розвитку міжнародного і вітчизняного оздоровлення й туризму, які є прибутковими галузями економіки багатьох країн. [7]

         Наявний потенціал дозволяє ставити завдання щодо раціонального використання  даних ресурсів, підвищення загального рівня туристичної бази країни шляхом подолання наявних негативних тенденцій, створення системних та комплексних передумов для сталого розвитку туризму.

До основних проблем, що підлягають вирішенню для забезпечення сталого розвитку вітчизняної сфери туризму та курортів, насамперед належать:

1.      відсутність комплексної політики держави, недосконалість організаційно-правових та економічних механізмів державної політики в сфері туризму і діяльності курортів, слабка підвідомча координація і взаємодія між органами державної влади та місцевого самоврядування;

2.      низький рівень конкурентоспроможності національного туристичного та курортно-рекреаційного продукту на світовому туристичному ринку, низька якість складових національного туристичного продукту. [9]

       Дане дослідження стосується зокрема проблеми недосконалості правового регулювання у сфері управління розвитком туризму на регіональному та місцевому рівнях та відсутность планів комплексного розвитку туристичних зон.

Туристична галузь, враховуючи її значний вплив на економічний та соціальний розвиток країни, розгалуженість господарських зв’язків, потребує регулювання, підтримки та пильного контролю з боку держави.
            На сучасному етапі розвитку України, особливо в умовах адміністра­тивної реформи, що триває, актуальними стають питання щодо створення ефективної структури управління туристичною галуззю на всіх рівнях, децентралізації та деконцентрації влади з чітким визначенням повноважень кожного її рівня. Перетворення України на туристичну державу світового значення вимагає також забезпечення координації діяльності різних галузей економіки, від яких залежить якісне надання туристичних послуг, зокрема транспорту, торгівлі, виробництва сувенірної продукції, видавничо-рекламної діяльності тощо.[10]

В нашій державі розвиток туристичної сфери регламентує Закон України "Про внесення змін до Закону України „Про туризм"” № 1282-IV від 18.11.2003 р., частково охоплюючи питання надання туристичних послуг та захисту прав споживачів. Актом аcquis communautaire, який регулює відносини в сфері надання туристичних послуг є Директива Ради 90/314/ЄЕС від 13 червня 1990 р. про комплексний туризм, комплексний відпочинок та комплексні тури. Експерти Державного департаменту з питань адаптації законодавства Міністерства юстиції України визнали стан адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу у сфері захисту прав споживачів за напрямком „якість послуг у сфері туризму” середнім.

В Законі України „Про внесення змін до Закону України „Про туризм"” містяться положення, які відповідають положенням Директиви 90/314/ЄЕС, а саме щодо: умов договору на туристичне обслуговування; відповідальності туроператора у разі порушення ним умов договору про надання туристичних послуг. Неврахованими в законодавстві України є положення Директиви 90/314/ЄЕС, щодо: інформаційного наповнення буклету, який туроператор має надати споживачеві; надання детальної інформації батькам про відпочинок закордоном неповнолітніх дітей для встановлення зв’язку з дитиною; умов зміни ціни послуг, які встановлені в договорі; умов розриву договору на туристичне обслуговування споживачем; ненадання частини послуг споживачеві туроператором, які передбачені договором та їх компенсації. [4]

Співробітництво України з іншими державами в сфері туризму регулюється 44 міжурядовими та міжвідомчими угодами про співробітництво в галузі туризму, в тому числі 12 – з країнами ЄС. Державною службою туризму та курортів розроблено проекти міжурядових і міжвідомчих угод про співробітництво в галузі туризму з понад 20 країнами світу, що є для України перспективними туристичними ринками, активно ведеться переговорний процес з їх укладання. Проте видається доцільним підписати угоди про співробітництво в галузі туризму з тими країнами, які є генераторами туристичних потоків в Україну (Бельгією, Канадою, Данією, Францією, Німеччиною, Нідерландами, Швецією, Швейцарією, США, Великобританією).[15]

           Нестабільність політичної та економічної ситуації в Україні, ризикованість довгострокових вкладень визначають пасивний характер інвестиційної діяльності як приватного, так й акціонерного капіталу. Назріла необхідність створення нового механізму стимулювання інвестицій у розвиток туризму через активізацію системи кредитування інвестиційного процесу.

        Євроінтеграційний напрямок поглиблюється, насамперед, з урахуванням завдань адаптації туристичного законодавства України до відповідних Директив і стандартів ЄС; лібералізації прикордонних і митних формальностей для туристів, які здійснюють подорожі між Україною та державами-членами ЄС, що є для України генеруючими туристичними ринками; приведення якості туристичних послуг до міжнародних стандартів, гармонізації системи стандартизації та сертифікації підприємств туристичної та курортної сфери, що надають послуги розміщення та харчування в Україні, з нормами ЄС; залучення фінансової та технічної допомоги з боку ЄС у туристичну та курортну галузь України щодо реалізації пріоритетних проектів розвитку туризму, в тому числі на регіональному рівні, у галузі сільського зеленого туризму, малого та середнього туристичного бізнесу, транскордонного співробітництва, розбудови інфраструктури туризму впродовж транспортних коридорів, а також популяризації позитивного туристичного іміджу України на європейському ринку.[16] 

З урахуванням євроінтеграційних завдань прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 08.11.2006 р. № 1566 “Про затвердження Положення про Міністерство культури і туризму України”, згідно з яким Міністерство є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань діяльності курортів, постанову Кабінету Міністрів України від 13.02.2006 р. № 132 “Про затвердження Положення  про Державну службу туризму і курортів”, підписано Указ Президента України від 11 березня 2003 р. № 207 "Про деякі заходи щодо розвитку туристичної та курортно-рекреаційної сфер України" та прийнято розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 червня 2003 р. № 390-р "Про затвердження заходів щодо розвитку іноземного та внутрішнього туризму". Рішенням Верховної Ради України з 1 січня 2004 р. скасовано готельний збір, що підвищило конкурентоспроможність готельних послуг.

З метою розвитку ринку послуг, дотримання рівних прав і свобод громадян прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 17 серпня 2002 року № 1136 “Про забезпечення дотримання законодавства під час надання послуг іноземцям та особам без громадянства” щодо встановлення рівних цін і тарифів на послуги, що надаються як українцям, так і іноземцям і особам без громадянства.

Це відповідає світовому досвіду та надає додаткового імпульсу розвитку потужного туристичного та курортно-рекреаційного потенціалу України, збільшенню обсягів надання туристичних послуг.             

Держтуризмкурортів постійно вносить пропозиції по розширенню переліку країн, з якими встановлюється безвізовий режим в’їзду їх громадян до України, за рахунок включення до нього у перспективі країн, які не становлять небезпеки для України з точки зору нелегальної міграції.

Разом з тим Держтуризмкурортів постійно працює щодо забезпечення права українських громадян на вільні подорожі та свободу пересувань, вільного доступу до турпродукту іноземних країн відповідно до документів ООН щодо туризму, зокрема Загальної декларації прав людини, Хартії туризму, рішень Гаазької конференції, Глобального етичного кодексу туризму. Адже, як відомо, практика організації туристичних подорожей українських туристів за кордон ще далека від досконалості.[12]

         Відсутність системи контролю за діяльністю суб’єктів курортної сфери, повільні темпи зростання обсягів інвестицій у розвиток матеріальної бази туриз­му, невідповідність міжнародним стандартам якості надання послуг свідчать про недостатність державної підтримки та відсутності механізмів комплексного підходу до управління національним туристичним продуктом на внутрішньому і міжнародному ринку туристичних послуг.[7]

         Виникнення проблем вітчизняної сфери туризму та курортів зумовлене дією таких чинників:

-             невідповідність нормативно-правового й організаційно-фінансового забезпечення сучасним тенденціям розвитку туризму та курортів;

-             відсутність цілісної та комплексної системи управління і контролю в сфері здійснення туристичної діяльності та використання курортно-рекреаційних ресурсів країни;

-             недостатність нормативного, методичного й інформаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування, об'єднань суб'єктів туристичної діяльності, неприбуткових організацій та суб'єктів підприємницької діяльності в сфері туризму і діяльності курортів;

-             відсутність належної інфраструктури для туристичних відвідувань значної частини природних територій та об'єктів культурної спадщини;

-             невідповідність якості послуг, що надаються підприємствами інфраструктури туризму та курортів, європейським і світовим стандартам якості;

-             відсутність сприятливих умов для розвитку інфраструктури туризму та   курортів,  зокрема,  державної інвестиційної політики  в  цій  сфері, дієвої підтримки  розвитку  пріоритетних  видів  туризму  та розвитку  курортної галузі;