Проблемы организации налогового администрирования

     Возможен  и другой способ ее представления. Речь идет об использовании возможностей всемирной сети Интернет. Теперь налогоплательщик может, не покидая рабочего места, подготовить и в любое время суток отправить отчетность по телекоммуникационным каналам, получить от налоговых органов информацию об изменениях в налоговом законодательстве, провести сверку платежей в бюджет, обратиться с запросом и получить ответ на интересующий его вопрос.

     По  состоянию на 1 января 2004 г. 84 % всех налогоплательщиков (юридических и физических лиц) округа представляли отчетность в налоговые органы на бумажных носителях. При этом в электронном виде отчетность представляли чуть более 97 тыс., или 43,9 % от общего количества юридических лиц, состоящих на учете и представляющих отчетность, что на 7,6 п.п. выше среднероссийского показателя. Согласно отчетным данным, свыше 96 % юридических лиц представляют отчетность самостоятельно на электронных носителях, 2,4 % – через третьих лиц, также на электронных носителях, и только 1,1 % – через специализированных операторов связи.

     Представление отчетности в электронном виде налогоплательщиками – физическими лица характеризуется не столь убедительными показателями. На 1 января 2004 г. менее 4 % налогоплательщиков – физических лиц (19,5 тыс. из 500 тыс.) представляли отчетность в электронном виде, а это уже на 1,5 п.п. ниже среднероссийского уровня. По этому показателю, несмотря на столь низкие цифры, СФО находится на третьем месте по России после Южного и Приволжского округов. Стало быть, нам всем предстоит еще очень большая работа в этом направлении.

     Здесь возникает много проблем –  как технического, так и психологического свойства. У налогоплательщиков вызывают беспокойство вопросы отлаженности программного обеспечения, его «стыковки» с бухгалтерскими программами. Кроме того, реальные сложности с представлением отчетности через специализированных операторов связи или третьих лиц существуют в тех районах и территориях, где отсутствует соответствующая сетевая инфраструктура.

     Форсировать ситуацию не стоит. В некоторых территориальных  налоговых органах от налогоплательщиков прямо требуют представить отчетность в электронном виде. Однако в соответствии со ст. 80 НК РФ налогоплательщику дано право, а не обязанность предоставлять декларацию по телекоммуникационным каналам связи.

     Вопросы представления отчетности в электронном  виде находятся в зоне первоочередных интересов налоговых органов. На проведенном МНС России совместно с Межрегиональной инспекцией МНС России по Сибирскому федеральному округу в мае 2004 г. семинаре-совещании с налоговыми органами по вопросам ввода информации обсуждались все возникающие сложности. Были обозначены пути решения проблем и вынесены предложения по совершенствованию системы, направленные в МНС России для дальнейшего рассмотрения. В частности, предлагается законодательно закрепить обязанность представления налогоплательщиками налоговой и бухгалтерской отчетности в электронном виде, поставить задачу централизованной разработки единого программного обеспечения, методически доработать и разрешить альтернативные варианты представления отчетности в электронном виде, в том числе и представление на любых электронных носителях с электронной цифровой подписью без дублирования на бумажных носителях.

     Большая работа была проведена и в рамках реформирования порядка государственной регистрации организаций и индивидуальных предпринимателей и учета налогоплательщиков, направленная на реализацию концепции «одного окна».

     Последний «штрих» в этом направлении внес Федеральный закон от 23.12.03 г. – № 185-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

     С 1 января 2004 г. при государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей не нужно регистрироваться в Пенсионном фонде, Фонде социального страхования, фонде обязательного медицинского страхования и органах статистики, что значительно упростило порядок и ускорило время, с которого субъекты экономической деятельности могут открывать счета в банках.

     С введением принципа «одного окна»  уже на шестой день после подачи документов в налоговые органы выдаются свидетельства о регистрации и постановке на налоговый учет. После внесения записи в ЕГРЮЛ (Единый государственный реестр юридических лиц и Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП) налоговые органы сами передают сведения в электронном виде в соответствующие государственные внебюджетные фонды и органы статистики, которые присваивают свои номера и направляют эту информацию в налоговые органы.

     Существенно изменился и порядок учета  налогоплательщиков в налоговых органах. Напомню, что в соответствии с п. 1 ст. 83 НК налогоплательщики подлежат постановке на учет в налоговых органах:

     – по месту нахождения организации (месту  жительства физического лица);

     – месту нахождения обособленных подразделений организации;

     – по месту нахождения принадлежащего им недвижимого имущества;

     – по месту нахождения транспортных средств;

     – по иным основаниям, предусмотренным  Налоговым кодексом.

     При тех же основаниях постановки на учет внесены изменения в сам порядок постановки на учет в налоговых органах, который стал проще для налогоплательщиков, поскольку не требует от них подачи дополнительных заявлений.

     Так, в соответствии с п. 3 ст. 83 НК постановка на учет организаций или индивидуальных предпринимателей в налоговом органе по месту нахождения или по месту жительства осуществляется на основании сведений, содержащихся, соответственно, в Едином государственном реестре юридических лиц или в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей.

     Постановка  на учет и снятие с учета налогоплательщиков по месту нахождения принадлежащего им недвижимого имущества и (или) транспортных средств осуществляются на основании сведений, сообщаемых органами, осуществляющими регистрацию прав на недвижимое имущество и транспортных средств.

     Фактически  обязанность подать заявление о  постановке на учет осталась только для  организаций, имеющих (создающих) обособленные подразделения.

     Указанные изменения позволяют значительно  сократить материальные и временные  затраты организаций и физических лиц при регистрации и постановке на налоговый учет.

     Несомненным достижением можно назвать и  возможность заинтересованным лицам  получать полную и достоверную информацию о действующих на территории Российской Федерации субъектах экономической деятельности.

     Как известно, одним из главных элементов  системы налогового администрирования  является контроль за исчислением и уплатой налогов, проводимый в настоящее время в виде комплекса выездных и камеральных проверок, а также получения объяснений налогоплательщиков, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода.

     Налоговые органы при проведении проверок в последнее время больше внимания стали уделять камеральному анализу, который выходит на новый качественный уровень. Камеральные проверки рассматриваются как приоритетная форма налогового контроля. Во-первых, она позволяет охватить контролем всех без исключения налогоплательщиков. Во-вторых, по сравнению с выездными проверками периодичность проведения камеральных проверок напрямую связана с налоговыми (отчетными) периодами по налогам. Для большинства из них налоговый (отчетный) период кратен месяцу или кварталу. Таким образом, каждый налогоплательщик не менее одного раза в квартал может быть проверен камерально. Наконец, трудозатраты на ее проведение много ниже по сравнению с выездными проверками. Кроме того, проведение камерального контроля обеспечивает эффективность контроля выездного, поскольку именно по результатам камерального анализа осуществляется отбор налогоплательщиков для проведения выездных проверок.

     В настоящее время создается система  сплошного автоматизированного  камерального контроля с использованием дополнительных сведений, прямо или косвенно характеризующих налоговую базу. Если пять – семь лет назад задачи камеральной проверки сводились к арифметическому контролю показателей налоговой декларации, то сейчас основной упор делается на контроль логический. Такой контроль предполагает проверку соответствия показателей налоговой декларации уровню аналогичных показателей деклараций по другим налогам, бухгалтерской отчетности, а также сведениям, полученным налоговыми органами из различных внутренних и внешних источников.

     В частности, уже проводится анализ соответствия уровня и динамики показателей налоговой  отчетности, отражающих объемы производства и реализации товаров (продукции, работ, услуг), и показателей объемов  потребления налогоплательщиком энергетических, водных, тепловых, сырьевых и иных материальных ресурсов; анализ финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика.

     Например, если в декларации налогоплательщик заявляет уменьшение объемов реализации и в то же время у налоговых  органов имеются сведения о росте потребления электроэнергии или иных ресурсов, то камеральной проверки ему не избежать.

     Продолжает  формироваться и пополняться  информационный массив о хозяйственной  деятельности налогоплательщиков. В  нем аккумулируется вся информация, представляемая в налоговые органы уполномоченными на то лицами, в том числе и государственными органами. Кроме того, специалисты налоговых органов широко используют закрепленное в ст. 93 НК право истребовать у проверяемого налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента необходимые для проверки документы.

     Говоря  о налоговом контроле, нельзя не сказать о выездных проверках. В  действующей технологии их проведения также имеются свои недостатки. Основные из них – большая трудоемкость и длительность проверки, доходящая  до трех месяцев, а при наличии у проверяемой организации филиалов или структурных подразделений – и того больше. Кроме того, не способствует ускорению процесса проведения выездных проверок недостаточный уровень их автоматизации.

     В ходе проведения выездных проверок иногда возникает необходимость проведения встречных проверок, направления запросов в иные контролирующие органы для получения информации о деятельности и выпускаемой продукции проверяемого налогоплательщика. Ответы не всегда приходят в период времени, отведенный на выездную проверку. И тогда проверку приходится приостанавливать и снова возобновлять по мере получения ответов или результатов встречных проверок.

     Налоговый кодекс напрямую не предусматривает  процедуры приостановления проверки, однако и не запрещает ее. Более того, в соответствии с абз. 2 ст. 89 НК срок проведения проверки включает в себя время фактического нахождения проверяющих на территории проверяемого налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента. На возможность приостановления проверки указывает и п. 1.10.2 Инструкции МНС России от 10.04.00 г. № 60 «О порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах», зарегистрированной в Минюсте^*.

     Еще одна проблема связана с проведением повторных выездных проверок. Согласно ст. 87 НК запрещается проведение повторных выездных налоговых проверок по одним и тем же налогам, подлежащим уплате или уплаченным налогоплательщиком (плательщиком сбора) за уже проверенный налоговый период, за исключением случаев, когда такая проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией организации-налогоплательщика (плательщика сбора – организации) или вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку. По результатам проведения повторных выездных проверок вышестоящий налоговый орган также составляет акт, в котором отражаются вновь выявленные факты налоговых правонарушений, устанавливается новый размер задолженности по налоговым платежам в бюджет. Далее выносится решение о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности. Вместе с тем довольно часто возникают вопросы о природе и механизме таких проверок, рассматриваемые арбитражными судами.

     Налоговый кодекс прямо не предусматривает, что повторная выездная проверка, проводимая вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за нижестоящим, проводится с целью контроля за деятельностью нижестоящего налогового органа, а не контроля за соблюдением налогоплательщиком законодательства о налогах и сборах. Также не содержит Налоговый кодекс и положений о том, что выводы по результатам такой проверки могут быть сделаны вышестоящим налоговым органом только в отношении нижестоящего налогового органа.

     Повторная проверка в рамках контроля за деятельностью подведомственных налоговых органов по предмету проверки, ряду рассматриваемых и исследуемых вопросов должна соответствовать предыдущей проверке, в противном случае она уже не имеет характера повторности. Складывающаяся на сегодняшний день арбитражная практика также подтверждает, что признаком повторной налоговой проверки является совпадение тематики, проверяемого периода и проверяемых документов (постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 06.02.03 г., ФАС Московского округа от 03.06.03 г.).

     Но, как уже отмечалось, в налоговом  законодательстве нигде подробно не раскрыт механизм повторных налоговых  проверок.

     Именно  отсутствие нормативного регулирования  и является причиной споров и противостояния налогоплательщиков и налоговых  органов.

     Приведу еще один пример, на этот раз касающийся исчисления и уплаты налога на игорный  бизнес. В соответствии с подп. 3,4 ст. 370 НК РФ при установке (выбытии) нового объекта налогообложения (игрового автомата, стола, кассы тотализатора) до 15-го числа текущего налогового периода сумма налога исчисляется как произведение общего количества соответствующих объектов налогообложения (включая установленный или выбывший объект) и половины ставки налога, установленной для этих объектов. То есть норма закона позволяет применять пониженную ставку не только к вновь устанавливаемому (выбывающему) объекту, но и ко всем остальным уже имеющимся игровым автоматам, столам и кассам тотализатора, чем незамедлительно воспользовались некоторые налогоплательщики. Конечно, данная «лазейка» была замечена, однако, принимая во внимание особенности законодательного процесса, «поправить» ее смогли только сейчас. (Федеральный закон от 30.06.04 г. № 60-ФЗ «О внесении изменений в главу 29 части второй Налогового кодекса Российской Федерации»).