Виды форм государственного устройства

     Можно было бы долго описывать предысторию российского федерализма, вспоминать сторонников и противников федерального устройства, но объем диплома не позволяет мне этого сделать, поэтому сразу перейдем к реалиям, к настоящему времени современного федерализма.

     Территориальная организация государственной власти в России - одна из острейших проблем государственного строительства. Она заключается в нахождении и поддержании оптимального соотношения между деятельностью федеральной власти по обеспечению территориальной целостности государства и стремлением регионов к большей самостоятельности.

     Всякие  перекосы здесь достаточно опасны. «Безмерное усиление федеральной власти, неравномерность ее действий в данной сфере - путь к централизму и унитаризму. Результатом же безграничной самостоятельности регионов могут стать сепаратизм (выход из состава РФ), ослаблении и разрушении государственности»¹. Отсюда задача науки и практики - найти такую форму государственного устройства, при которой естественное стремление регионов к самостоятельности не будет создавать угрозу целостности России. Первые шаги, на мой взгляд, в этом направлении уже сделаны при подготовке и принятии Федеративного договора и Конституции.

     Российское  государство - самобытная, уникальная федерация, построенная на договорно-конституционном правовом фундаменте. Механизмом регулирования и самонастройки федеративных отношений выступают двусторонние договоры между органами федеральной власти и субъектами федерации (например, с республикой Татарстан) о разграничении предметов ведения и полномочий.

     Немало  особенностей и проблем порождает  противоречивость двух изначально заложенных в основу государственного устройства Российской Федерации принципов: национально-территориального (республики, автономная область, автономные округа) и административно-территориального (края, области, города федерального значения). Да и по количеству субъектов Российская Федерация занимает первое место в мире (от двух субъектов в Танзании до 89 в России). А большое количество таких субъектов может привести к плохой управляемости.

     Необходимая децентрализация и растущая самостоятельность  регионов уравновешивается заложенными  в конституции базовыми принципами, которые гарантируют: незыблемость территориальной целостности государства; равноправие членов федерации между собой и по отношению к федеральным органам государственной власти; единство основ государственного строя (соблюдение каждым регионом таких основополагающих принципов, как народовластие, разделение властей, многопартийность и др.); верховенство федерального законодательства; недопустимость действий, направленных на одностороннее изменение статусов членов федерации и т.д.

     Чтобы как можно полнее осветить данную часть диплома прибегнем к  помощи конституции Российской Федерации, принятой на всеобщем (всенародном) голосовании 12 декабря 1993 года.

     Открыв  основной закон государства, в статье первой конституции Российской Федерации, находим, что «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство...».

     Из  этого следует, что обозначение Российского государства в качестве федеративного показывает форму его государственного устройства, отличного от устройства государства унитарного типа (понятию «федерации» противостоит понятие «унитарное государство», то есть такое государство, которое управляется централизованно, а его территориальные единицы не имеют никакой государственности, включая только местное самоуправление. Эта форма государственного устройства также имеется в Российской Федерации - унитарными (по своему внутреннему устройству) являются республики - субъекты федерации). Россия есть единое государство, состоящее из территориальных структурных единиц, обладающих самостоятельностью в определенных конституцией рамках и наделенных совокупностью прав, образующих их правовой статус. Таким образом, вся территория Р.Ф. складывается их территорий 89 ее субъектов (следует сказать, что термин «субъекты Российской Федерации» стал использоваться в нашем конституционном законодательстве сравнительно недавно. Впервые он был применен в ряде актов текущего законодательства, принятых в 1991 г., затем — в одном из дополнительных протоколов к Федеративному договору. Действующая Конституция Российской Федерации использует этот термин применительно ко всем составным частям Российской Федерации и провозглашает их равноправие, которое означает обладание ими одинаковым конституционно-правовым статусом субъекта Федерации). Из них 21 республика (республика Адыгея, республика Алтай, Татарстан, Карачаево-Черкессия и др.), 6 краев (Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский и Хабаровский), 49 областей (Амурская, Архангельская, Воронежская, Ленинградская, Нижегородская, Самарская, Ярославская и др.), 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область (Еврейская. Единственная из 5 автономных областей, имевшихся в составе РСФСР, не преобразованная в республику) и 10 автономных округов (Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий и др.)

       Каждый из перечисленных субъектов  имеет собственное законодательство, не противоречащее федеральному. Статус республики определяется наряду с конституцией Р.Ф. конституцией республики, а статус края, области и т.д. определяется конституцией РФ совместно с уставом (учредительным нормативным актом, имеющим определенное сходство с конституцией) края, области и т.д., принимаемого представительным органом соответствующего субъекта РФ.

     Федеративное  устройство РФ основывается на ряде принципов (государственной целостности РФ, единстве системы государственной  власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов, равноправии и самоопределении народов в РФ, равноправии субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти), обусловленных ее демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой Федерации, но и ее субъектов.

     Российская  Федерация является соединением  ряда государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданным для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов Российской Федерации к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности Российской Федерации.

     Государственная целостность Российской Федерации  обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единым гражданством Российской Федерации; отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу для государственной целостности Российской Федерации, единства системы государственной власти.

     Единство  системы государственной власти является одной из гарантий государственной целостности Российской Федерации и рассматривается Конституцией в качестве одного из принципов федеративного устройства России. Единство системы государственной власти в Российской Федерации выражается в наличии единой системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. В эту систему входят федеральные государственные органы: Президент, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государственные органы всех субъектов Федерации.

     Единство  системы государственной власти находит отражение в том, что  совокупная компетенция этих органов  охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства.

     Наличие у России единой государственной  власти не означает отсутствия своей государственной власти у субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов они обладают всей полнотой государственной власти (исключительные полномочия субъектов Федерации определены их конституциями или уставами на основе Конституции Российской Федерации и Федеративного договора. Они осуществляются органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Например, согласно Конституции Бурятии (ст. 63), к исключительному ведению республики относятся: принятие Конституции республики, внесение в нее изменений и дополнений, контроль за ее соблюдением; законодательство республики, территория и административно-территориальное устройство республики; защита государственно-правового статуса республики; гражданство в республике; установление системы республиканских органов государственной власти, порядка их организации, формирование государственных органов республики, обеспечение деятельности органов местного самоуправления; государственная служба республики; государственные награды и почетные звания республики.

     Республика  самостоятельно распоряжается своей  государственной собственностью, землей, недрами, лесами и водами, ведает охраной  окружающей среды. Она устанавливает  республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития, осуществляет правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития.

     Республика  устанавливает научные и культурные связи с зарубежными странами, представительство в международных организациях.

     В ее ведение входят заключение межпарламентских и межправительственных договоров и соглашений, а также другие вопросы, отнесенные конституцией республики к ведению ее органов государственной власти).

     Единство  системы государственной власти означает, что власть Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. В то же время на территорию каждого субъекта Российской Федерации распространяется власть этого субъекта, носящая региональный характер. Обе эти власти ограничены компетенцией соответственно Федерации и каждого из ее субъектов.

     Единство  системы государственной власти обеспечивается также и тем, что  Конституция Российской Федерации  и федеральные законы как акты федеральной государственной власти обязательны на всей территории Федерации, а законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, изданные ими по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, не должны противоречить федеральным законам.

     Важной  гарантией обеспечения единства системы государственной власти является единая система исполнительной власти в Российской Федерации, которую, согласно Конституции Российской Федерации, образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. (В настоящее время представительными (законодательными) органами республик являются их парламенты, имеющие различные наименования: Народное Собрание, Государственное Собрание, Верховный Совет, Законодательное Собрание, Государственный Совет, Парламент и т.д. Эти органы являются представительными органами республик, олицетворяющими парламентскую демократию, в условиях которой формирование политической воли народов возлагается на народное представительство. Вместе с тем они являются законодательными органами республик, обладающими полной и не ограниченной в рамках их полномочий компетенцией в сфере законодательства. Это означает, что ни один закон республики не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.

     Представительными (законодательными) органами власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются думы, собрания и т.п. (например, Московская городская дума, Законодательное собрание Тверской области, Псковское областное собрание и т.д.).

     В систему органов исполнительной власти республик входят их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. В ряде республик эту систему возглавляет Президент (глава) республики (например, в Ингушетии), в других — правительство или его глава (например, в Карелии).

     Органом исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе является администрация (правительство) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Деятельностью администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа руководит глава соответствующей администрации (правительства). Главы администрации носят различные наименования (губернатор, мэр города федерального значения и т.п.). Эти наименования устанавливаются с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующими представительными (законодательными) органами субъектов Федерации.

     В систему органов исполнительной власти области, края входят отраслевые и территориальные органы управления и иные органы, создаваемые главой администрации, который самостоятельно определяет их компетенцию и утверждает Положение о них).