Унитарная форма государственного устройства

По характеру взаимоотношений  между государством в целом, высшими  органами государственной власти и  управления и его структурными частями, их органами власти, управления и самоуправления унитарные государства подразделяются на централизованные и децентрализованные.

Степень централизации  или децентрализации унитарного государства зависит от распределения  полномочий между центральными и  местными уровнями правительства, а  также от разделения полномочий между  различными ветвями власти. Децентрализация  не есть федерализм. Она может предоставлять  территориям широкую автономию, но без наделения законодательной  и судебной властью.

В свою очередь централизованные государства по степени своей  централизации могут разграничиваться на крайнецентрализованные или сверхцентрализованные, характерные для недемократических стран, и умеренноцентрализованные или демократически централизованные. Точно так же децентрализованность унитарных государств может быть достаточно высокой и относительно слабой. В сверхцентрализованных и централизованных унитарных государствах обеспечивается вертикаль жесткого и полного подчинения среднего и нижнего территориального звена управления центру, который назначает или утверждает своих представителей для управления регионами и местами (Индонезия, Таиланд, Польша, Болгария и др.).

Для децентрализованных унитарных  государств характерны более или  менее широкая самостоятельность  регионов и мест в отношении центра, который либо вообще не имеет назначаемых  им представителей в областях (регионах) и на местах, либо имеет их лишь в  среднем звене с ограниченной компетенцией, наряду с действующим  в этом звене органом местного самоуправления и широким местным  самоуправлением в низшем звене (Франция, Великобритания и др.).

Административно-территориальное  деление унитарной страны может  прямо закрепляться в ее конституции, а может находить в ней косвенное  отражение или о нем может  вовсе не идти речь в конституции. Так, в конституции Испании содержится целый раздел «О территориальном  устройстве государства», где подробно излагаются общие принципы, конституционные  основы местной администрации и  автономных сообществ.

В ст. 5 Конституции Италии говорится, что единая и неделимая  республика признает местные автономии  и содействует их развитию, осуществляет самую широкую административную децентрализацию, приводит принципы и  методы своего законодательства в соответствии с требованиями автономии и децентрализации. В специальной главе «Области, провинции и коммуны» (ст. 114-133) четко определяются права и полномочия областей как автономных образований, их перечень, а также статус провинций и коммун как автономных территориальных единиц более низкого уровня, возможность подразделения территорий провинций на округа «с исключительно административными функциями для последующей децентрализации (ст. 128, 129 и др.).

В Конституции Греции (ст. 101) указывается, что административное деление страны производится, исходя из геоэкономических, социальных и коммуникационных условий и что государственная администрация организуется на основе децентрализованной системы. О провинциях и муниципалитетах говорится в гл. 7 Конституции Нидерландов (ст. 123-132). В Конституции Португалии речь идет об унитарном государстве, которое «уважает в своей организации принципы автономии местных органов власти и демократической децентрализации государственного управления ( ч. 1 ст. 6). Раздел 7 и 8 этой Конституции закрепляет статус автономных областей и организацию местной власти.

Примерами простых унитарных  государств, в которых нет автономных образований, могут служить Индонезия, Египет и Польша.

Административно-территориальное  устройство Индонезии включает 27 провинций  и особую столичную территорию г. Джакарты. Во главе провинций находятся назначаемые Президентом губернаторы и местные советы народных представителей. Провинции подразделяются на области (их около 300) во главе с главами областей. В число областей включаются и ряд крупных городов, возглавляемые мэрами. Области в свою очередь разделяются на районы (их более 3200) во главе с назначаемым правительством чиновниками (чаматами). Районы включают низовые территориальные единицы (десы) во главе со старостами.

Административно-территориальное  устройство Египта включает 27 провинций, каждая из которых подразделяется на округа, а округа - на районы. Провинции  возглавляет назначаемый Президентом  губернатор - представитель исполнительной власти страны, который в провинции  возглавляет ее административный орган - исполнительный совет. Главы округов  и районов назначаются губернатором провинции. В деревнях и городских  кварталах в качестве государственных  чиновников выступают старосты деревень и шейхи городских кварталов, избираемые населением, но подчиняющиеся  министру безопасности. Наряду с органами государственной власти на местах в  стране имеется и система органов  местного самоуправления, представленная местными представительными органами - народными советами провинций, районов, городов, деревень, избираемыми населением соответствующих административно-территориальных  единиц. Но решающая роль в реальном управлении не только страной в целом, но и на местах принадлежит государственному управлению.

В Польше ст. 3 Конституции  четко определяет, что она есть «единое государство», а ст. 15 указывает, что в нем «территориальное устройство обеспечивает децентрализацию публичной  власти». Её политико-территориальная  структура включает 49 воеводств, включая  воеводство г. Варшавы. Воеводства как среднее звено организации государственной власти, осуществляющие деконцентрацию власти центра, не имеют представительных органов и управляются единолично воеводами, назначенными Председателем правительства и являющимися органами правительственной администрации и представителями правительства в воеводстве. На нижнем уровне осуществляется территориальное самоуправление, основной единицей которого является община (гмина), выполняющая публичные задачи, не закрепленные за органами иных публичных властей и иными единицами территориального самоуправления. Воевода осуществляет надзор за деятельностью органов территориального самоуправления.

2.1.1. Территориальная (областная)  автономия

В децентрализованных унитарных  государствах может существовать территориальная (областная) автономия, под которой  понимается конституционно закрепленное внутреннее самоуправление части территории государства. В зависимости от объема прав, предоставлены местным органам, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия  предполагает наличие особого юридического статуса, закрепленного в специальном  законодательном акте, а также  право издания законов по вопросам местного значения. Органы административной автономии не обладают правом издания местных законов, однако их права в управленческой сфере несколько шире, чем в обычных административных единицах. Кроме того, органы административной автономии могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус данной формы автономии.

Автономия представляет собой  форму децентрализации государственных  функций с учетом географических, исторических, а нередко и национальных особенностей той или иной территории. Политическая автономия довольно широко распространена в унитарных государствах Европы, Азии и Африки. Так, в составе  Великобритании политической автономией обладает Северная Ирландия (Ольстер), которая имеет собственный парламент (стормонт) и собственное правительство, которые, однако, длительное время не функционировали в связи с введением в 1972 г. Прямого правления Лондона. В ходе проведенного в 1997 г. референдума в Шотландии и Уэльсе население этих частей страны высказалось за введение там ограниченной автономии и воссоздание собственных парламентов. Шотландия к тому же имеет собственную правовую и судебную систему, собственную церковь, за шотландскими представителями зарезервированы места в британском Парламенте. Областная политическая автономия существует и в Италии, где она отражает, с одной стороны, исторические различия в традиционном укладе жизни отдельных регионов (Сицилия, Сардиния), а с другой -- национальный состав территорий (Трентино Альто-Адидже, Венеция-Фриулия-Джулия).

Конституция Испании 1978 г. провозгласила право на создание автономий по национально-территориальному принципу. В соответствии с этим конституционным положением в стране были созданы четыре "национальные провинции": Страна басков, Каталония, Андалусия и Галисия. Правовой статус этих автономных сообществ определяется органическими законами (отдельно для  каждой провинции), которые принимаются  центральным парламентом на основе проектов, разработанных провинциальными ассамблеями (парламентами). "Национальные провинции" наделяются большими правами, чем 13 "исторических" территориальных областей этой страны.

Образование автономии  может быть обусловлено и географическим положением территории, ее сравнительной  удаленностью от основной части страны. Именно эти факторы сыграли немаловажную роль в предоставлении автономии  Фарерским островам (автономный статус с 1948 г.) и Гренландии (автономный статус c 1979 г.) в составе Датского королевства и Аландским островам в составе Финляндии. В предоставлении автономии Гренландии определенную роль сыграл и национальный фактор (большинство населения Гренландии составляют иннуиты-эскимосы).

Ряд автономных образований  в виде политической автономии имеют  унитарные государства в Азии и Африке. Так, в Мьянме предусмотрена  автономия для шанов и каренов и созданы соответствующие автономные образования. В Южно-Африканской

Республике существуют автономные образования по национально-территориальному (племенному территориальному) принципу, которые обладают внутренним самоуправлением (например, бантустан Транскей).

В ряде случаев предоставление политической автономии преследует цель - снять напряженность в межнациональных отношениях. Это, в частности, лежало в основе предоставления политической автономии курдам на севере Ирака, которая, впрочем, неоднократно нарушалась иракскими властями.

Возможность образования  политическоавтономии предусматривается, как правило, в конституции и находит детальное регулирование либо в отдельном общегосударственном законе (Дания Финляндия), либо в особом статуте (законе), который разрабатывается законодательным органом автономной единицы и принимается парламентом страны (Италия, Испания). В каждом автономном образовании имеется свой законодательный орган (например, лигтинг на Фарерских островах, ландстинг в Гренландии, ассамблея в Каталонии и т. п.) и свой исполнительный орган (например, джунты в автономных областях Италии). Последний имеет двойное подчинение: местному представительному органу и центральному правительству. Иногда центральная власть может иметь в автономном образовании своего представителя (губернатора -- в Гренландии и на Аландских островах), однако он обладает в основном контрольными функциями.

Объем компетенции, предоставленной  автономным образованиям либо в конституции, либо в отдельном статуте, по некоторым  вопросам может быть шире, чем у  иных членов федерации (например, у  земель в Австрии). Гренландия и Фарерские  острова, пользуясь своими автономными  правами, провели на своей территории референдум о пребывании в "Общем рынке'" и по его результатам объявили в 1982 г. о выходе из Европейского Сообщества. Однако более типичной является компетенция, охватывающая лишь вопросы местного значения. При этом за центральной властью сохраняется право вмешательства в деятельность органов государственной власти автономных образований. Так, по Конституции Испании Правительство с согласия Сената может принудить автономные сообщества "к исполнению своих обязанностей". В Италии возможен роспуск областного совета в случае нарушения им Конституции и по соображениям национальной безопасности.

В отличие от политической административная автономия распространена не столь широко. Наибольшее число  административных автономных образований (свыше сотни) имеется в Китае. Административная автономия не обладает правом принятия собственных законов, не имеет собственного парламента, хотя ее жители избирают местный представительный орган, обладающий правом принятия нормативных  актов по несколько более широкому кругу вопросов, чем обычные административные единицы. Администрация и суды наряду с официальным языком государства  могут использовать местный язык, на котором также может осуществляться преподавание в школе и вещание  в средствах массовой информации. В Китае, например, автономные образования  вправе также самостоятельно вступать во внешнеэкономические отношения  в соответствии с законами государства.

В настоящее время четко  обозначилась тенденция роста числа  автономных образований в мире, ширится  многообразие форм автономии. Это отражает процесс дальнейшей демократизации власти и ее сближения с населением.

2.2. Унитарные государства  стран СНГ

Форма государственного устройства, т.е. внутренняя структура государства, характер взаимосвязей целого и его  частей, получает отражение в Декларациях  о государственном суверенитете бывших республик Союза ССР, ныне участников СНГ, и конституциях этих государств.

Суверенная власть республик  ограничивается во внутренних вопросах правом, а во внешних положениями, вытекающими из общепризнанных принципов  и норм международного права, общего права СНГ, международных договоров  и соглашений этих государств.

По форме государственного устройства все зарубежные страны СНГ  являются унитарными республиками. При  этом в ряде из них имеются автономные включения (Азербайджан, Грузия, Молдова, Таджикистан, Узбекистан, Украина). Так, Конституция Азербайджанской Республики от 14 октября 1995 г. устанавливает, что азербайджанское государство -- унитарная республика (ст. 6). Одна из целей Азербайджана - обеспечение его независимости, суверенитета и территориальной целостности. Конституция Грузии от 24 августа 1995 г. провозглашает: "Грузия - независимое, единое и неделимое государство, что подтверждено референдумом, проведенным 31 марта 1991 г. на всей территории страны, включая Абхазскую АССР и бывшую Юго-Осетинскую автономную область, и Актом о восстановлении государственной независимости Грузии от 9 апреля 1991 г.".

Конституция Беларуси гласит, что Республика - унитарное демократическое социальное правовое государство (ст. 1). Она обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику, защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок.