Система органов прокуратуры в Российской Федерации

Введение

Конституция Российской Федерации провозгласила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В системе государственной  власти прокуратура Российской Федерации занимает неоднозначное положение. Согласно Федеральному закону прокуратура Российской Федерации представляет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ, и законов, действующих на территории Российской Федерации.

Компетенция прокуратуры  по надзору за соблюдением Конституции  РФ и законов распространяется на различные субъекты применения законов, которые относятся ко всем выделенным ветвям единой государственной власти. Кроме того, эта компетенция прокуратуры распространяется также и на органы местного самоуправления, которые согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти¹.

В целях обеспечения  верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Федеральным законом  на прокуратуру также возложен надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; исполнением законов судебными приставами. Прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством, а также координацию деятельности правоохранительных органов.

Раскрытие сущности прокурорского  надзора обязательно предполагает глубокое изучение его принципов, ибо  они предопределяют все основные свойства, особенности данного вида государственной деятельности; налагают своеобразный отпечаток на все содержание прокурорского надзора, его структуру, осуществление; дают ответ на вопрос, каким должен быть прокурорский надзор в нашем государстве, чтобы соответствовать своему назначению.

1. Понятие и система принципов организации и деятельности прокуратуры

1.1. Понятие принципов организации и деятельности прокуратуры

Системообразующими элементами организации и деятельности органов прокуратуры являются положенные в их основу принципы. В качестве принципов имеются в виду основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.

Принципы прокурорского надзора - это руководящие начала, взятые законодателем за основу правового регулирования организации и деятельности прокуратуры. Они складываются непроизвольно, будучи причинно обусловлены целями и задачами, ставящимися государством перед прокуратурой. Принципы должны быть такими, чтобы осуществляемый на их основе прокурорский надзор оказался способным выполнить поставленные перед прокуратурой задачи, обеспечить достижение результативности целей.

1.2. Система принципов  организации и деятельности прокуратуры. 

В соответствии с целевым назначением прокурорский надзор - деятельность многогранная, что обусловлено множеством его принципов. По характеру их можно подразделить на три группы: общеорганизационные, специфические и отраслевые.

Общеорганизационные - принципы, присущие организации и деятельности всех государственных органов. К ним прежде всего относится принцип законности, составляющий основу деятельности всех государственных органов. Последние обязаны издавать свои правовые акты, принимать решения в строгом соответствии с действующим законодательством. Прокуратура тоже должна руководствоваться законами, подзаконными актами.

Прокуратура как часть государственного аппарата характеризуется своей индивидуальностью, ей присущи следующие специфические принципы: независимость прокурорских органов, единство прокурорского надзора, централизм, единоначалие. Разумеется, в определенной мере данные принципы характерны и для деятельности других государственных органов (например, принцип независимости - для деятельности судов, единоначалия - для органов государственной власти, управления). Но особенно действенны они применительно к осуществлению прокурорского надзора, поскольку ими в наибольшей мере обеспечивается достижение целей борьбы с нарушениями законности.

Наконец, выделим еще одну группу принципов, это отраслевые принципы деятельности поднадзорных субъектов, свойственные отдельным направлениям прокурорского надзора. Прокуроры, надзирая за работой органов государственной власти, государственного управления, осуществляют множество действий, которые являются неотъемлемой частью деятельности указанных органов. Следовательно, порядок совершения прокурорами надзорных действий подчиняется, во-первых, установленному законом режиму работы органов власти и управления, во-вторых, принципам, определяющим выполнение возложенных на них функций. Таким образом, принципы деятельности этих органов становятся тождественными принципам прокурорского надзора. Прокуроры обязаны ими руководствоваться и даже способствовать их реализации самими органами, тем более, что они отражены в правовых нормах, обязательных для исполнения.

Таким образом, принципы, определяющие деятельность различных органов власти и управления, влияют и на осуществление прокурорского надзора за исполнением ими законов.

2. Общие принципы  организации и деятельности прокуратуры

2.1. Принцип законности в деятельности прокуратуры.

Строгое соблюдение законности в правовом государстве - главнейший принцип, активно влияющий на все сферы регулируемых правом общественных отношений, оказывающий организующее воздействие на ход экономических и иных реформ. В высокоорганизованном государстве закон правит всем, его строгое и точное исполнение - непременное условие прогрессивного развития общества. Принцип законности есть категорическое требование строгого и точного исполнения, соблюдения правовых предписаний, предъявляемое ко всем без исключения государственным органам, общественным организациям, политическим объединениям, движениям, учреждениям, предприятиям, должностным лицам, гражданам.

Применительно к прокурорскому надзору данный принцип является основополагающим. Прокуратура - правовое учреждение, и потому ее деятельность по осуществлению надзора должна быть принизана духом законности, действия прокуроров должны соответствовать смыслу и целям правовых предписаний. Прокурорский надзор не может осуществляться формально, все его содержание призвано выражать суть законности.

Данный принцип отражен в  Законе о прокуратуре Российской Федерации, в которой указывается, что прокуроры осуществляют свои полномочия в строгом соответствии с законами, действующими на территории РФ². Приведенное определение принципа законности до известной степени сужает его содержание. При исполнении своих служебных обязанностей прокуроры должны руководствоваться не только требованиями законов, но и подзаконных и иных правовых актов, как нормативных, так и ненормативных. Тут речь идет не о надзоре, а о соблюдении прокурорами содержащихся в них предписаний. Иными словами, прокуроры, осуществляя надзор, обязаны совершать свои действия в строгом соответствии с имеющимися установлениями. Это очень важно учитывать при оценке деятельности различных поднадзорных субъектов.

Принцип законности является единственным критерием оценки действий поднадзорных субъектов с позиции соответствия или несоответствия правовым предписаниям. Для прокуроров законность есть и высшая целесообразность, и высшая справедливость, и правильность. В законности изначально заложены все эти качества, ибо при издании законов государство преследует определенные цели, стремится к справедливости и правильности регулирования отношений, складывающихся в обществе. При выявлении правонарушений прокурор не должен руководствоваться ничем иным, кроме закона, он не может ссылаться, например, на то, что закон устарел, не соответствует жизненным потребностям. Это неправомерно, закон должен исполняться до тех пор, пока не будет отменен. Исполнение закона для прокуроров - дело принципа.

Внутренняя сторона принципа законности касается отношений прокуроров к своим собственным действиям. Надзирая за исполнением законов различными государственными органами, учреждениями, предприятиями, организациями, органы прокуратуры в первую очередь сами обязаны строго руководствоваться оными, их действия должны быть правомерными. Принцип законности возлагает на прокуроров повышенную ответственность за правомерность совершаемых ими действий, за принятие ими правовых актов. При необоснованности требований создаются условия для совершения нарушений законности со стороны органа, к которому обращается прокурор. Как показывает практика, прокуроры порой допускают ошибки, которые не всегда обнаруживаются компетентными органами, в результате чего выносятся незаконные решения. Причина в том, что эти ошибки специфические, профессиональные, прикрытые юридической аргументацией. Срабатывает также психологический фактор: доверие к прокурору как специалисту в области права, защищающему не свои интересы, а других лиц или государства.

Из принципа законности вытекает ряд  требований, предъявляемых к прокурорам. Они обязаны: глубоко знать законы, исполнение которых проверяется и на основании которых формулируются предложения; полно выявлять все обстоятельства совершенных правонарушений; правильно квалифицировать выявленные нарушения законности, что позволит определить все связанные с ними правовые последствия; применять действенные меры по устранению правонарушений, причин, условий, способствующих их совершению; осуществлять контроль за фактическим устранением нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств.

2.2. Принцип независимости органов прокуратуры.

Непременное условие эффективности и действенности прокурорского надзора - полная самостоятельность прокуроров при его осуществлении. Любое вмешательство в надзорную деятельность способно нейтрализовать ее, оставить без надлежащего реагирования совершенные правонарушения, освободить виновных лиц от ответственности. Прокуроры должны быть свободны в своих действиях при выполнении возложенных на них функций. В силу принципа независимости они совершают действия на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь требованиями правовых норм. У прокуроров один господин — закон, которому они подчиняются и служат.

Этот принцип нашел  четкое выражение в законодательстве. В Законе о прокуратуре Российской Федерации указано: «Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов Государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений...»³. Приведенное определение принципа независимости полностью соответствует назначению прокурорского надзора, призванного бороться с любыми нарушениями законности, в какой бы сфере общественных отношений они ни совершались. Применительно к судам данный принцип определен так: «Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону»⁴. То же следует сказать и о прокурорах.

На основании принципа независимости определяется правовое положение прокуратуры в государстве. Оно характеризуется двумя особенностями.

Первая - прокуратура не может находиться в подчинении каких-либо органов, общественных и политических организаций, объединений, что обеспечивает ей полную самостоятельность в выполнении возложенных на нее функций. В Законе о прокуратуре Российской Федерации содержатся гарантии, обеспечивающие независимость прокуратуры⁵. Прежде всего в ней отмечается, что прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти, местного самоуправления. Вхождение прокурора в состав какого-либо органа означало бы его подчинение, что в определенной степени негативно повлияло бы на осуществление надзора за исполнением данным органом законов. По этой же причине прокурорам нельзя быть членами общественных организаций, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Более того, в органах прокуратуры недопустимо создание политических партий и их организаций. Прокуроры при выполнении служебных обязанностей не связаны и решениями общественных объединений.

С обеспечением независимости прокуратуры  в известной мере связывается срок пребывания в должности прокурора - 5 лет⁶. Бессрочное исполнение служебных обязанностей может создать условия для возникновения личных отношений с работниками органов власти и управления, что может отрицательно повлиять на укрепление законности в регионе. В целях выяснения деловых, моральных и иных качеств прокуроров проводится их аттестация. Иными словами, проверяется соответствие или несоответствие лица занимаемой должности. По результатам проверки возможно оставление в должности, освобождение от нее, перевод на другую работу.

Непременное условие, обеспечивающее независимость прокуратуры, -профессионализм, добросовестность, моральные качества прокуроров, глубокое знание действующего законодательства. Это оказывает серьезное противодействие попыткам нарушения закона. Не случайно Законом о прокуратуре Российской Федерации к прокурорам и следователям предъявляются конкретные требования: ими могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности⁷.

Вторая особенность  правового положения прокуратуры  состоит в том, что она не подчиняет  себе какие-либо органы, учреждения, предприятия, организации

2.3. Принципы централизма и единства прокурорского надзора.