Российский парламентаризм

Попытки найти закономерности, связывающие  чрезвычайно непохожие друг на друга  этапы становления российского  парламентаризма в единый поступательный (а может и колебательный) процесс, предпринимались и ранее. При этом большинство исследователей рассматривали этапы развития российского парламентаризма в отрыве друг от друга. Причина тому очевидна - история российского парламентаризма имеет две точки отсчета: 5 августа 1905 г., когда были подписаны Николаем II Манифест об учреждении Государственной думы и Положение о выборах в Государственную думу, а также 12 декабря 1993 г., когда была принята Конституция РФ. В обоих случаях становление парламентаризма в России происходило не только с самого начала, но и осуществлялось, как уже было сказано, в рамках совершенно несхожих друг с другом политических и правовых систем. Иными словами, ни о каком правопреемстве традиций российского парламентаризма на сегодняшний день не может идти и речи.

КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМ

такое государственное  устройство, при котором высшая власть монарха ограничивается народными  представителями, причем отношения  между верховной властью и  палатою представителей определяются основными законами, конституцией; иначе конституционная система. 

1. Период  формирования научных идей и  взглядов в области парламентаризма  (со второй половины XVIII в. до начала XX в.)

Идея парламентаризма на территории России зародилась задолго до того, как исторические предпосылки побудили власть к внедрению ее на практике. По мнению  ученых Ю.А. Дмитриева и А.М. Николаева (авторы книги "Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива" ) прообразом парламентской идеи следует считать эпоху "просвещенного абсолютизма" императрицы Екатерины II. Как считают ученые, отличительная черта этого периода - начало проникновения в Россию с Запада либеральных идей: теории разделения властей, теории естественного права и теории общественного договора.

Обозревая время правления российской императрицы  Екатерины II в контексте развития общественных идей, приведших в последствии к развитию популярности идеи парламентаризма на территории российского государства, отметим, что указанный период подлежит необходимому учету в периодизации этапов развития российского парламентаризма, поскольку именно тогда берет свое начало активное использование идеи нового более демократического государственного устройства Российской империи. Причем в основу указанного устройства были положены государственные институты, аналогичные тем, которые в настоящее время носят наименование "парламентские".

Дальнейшее  развитие идей парламентаризма связано  с именем М. М. Сперанского, чьи проекты  государственных преобразований Российской империи были наполнены мечтами  о конституционной монархии в  России.

Следующая попытка конституционных преобразований связана с деятельностью декабристов. После войны 1812 г. конституционные  идеи становятся все более распространенными  среди русского дворянства, особенно его молодого поколения, некоторые  представители которого оказались  участниками движения декабристов.

Автором одного из конституционных проектов стал Н. М. Муравьев. По мнению Ю. А. Дмитриева и А. М. Николаева, несмотря на отдельные недочеты, проект Конституции Н. М. Муравьева представляет собой документ, составленный на высоком уровне законодательной техники, вобравший в себя идеи российского либерализма, в частности предложения М. М. Сперанского, и соответствующий уровню развития демократии в странах Европы начала XIX в (6).

Проект  переустройства жизни страны на цивилизованных гуманных началах предлагал в  своей "Русской Правде" П. И. Пестель.

По косвенным  данным можно судить, что первый вариант "Русской Правды" предусматривал сохранение поста императора, второй же, по оценке М. В. Нечкиной, "насквозь республиканский"

Согласно  этому документу (п. 9 проекта Конституционного государственного завета), вся законодательная  власть находится в Народной вече (8), избираемой двухступенчатыми выборами (9). Народная веча состоит из Народных Представителей, избранных народом сроком на пять лет. В целях же сохранения преемственности члены Народной вече подвергаются ежегодной ротации на одну пятую ее состава.

В отличие  от проекта Н. М. Муравьева Народная веча П. И. Пестеля имела однопалатную структуру. Как и в проекте  Конституции Н. М. Муравьева, в Завете прослеживается смешение функций законодательных  и исполнительных органов государственной  власти: помимо законодательных функций, к полномочиям Народной вечи относится объявление войны и заключение мира.

Широкое обращение отечественных ученых к проблемам организации государственной  власти происходило в конце XIX - начале XX в. Стремление совместить разделение властей и российский абсолютизм прослеживается в трудах А. Д. Градовского (10). В либеральной политико-правовой мысли второй половины XIX в. крупнейшей фигурой был Б. Н. Чичерин. Единую "по существу своему" государственную власть он делил на отдельные отрасли - законодательную, судебную и правительственную, причем "первая представляет отношение власти к закону, вторая - к свободе, третья - к государственной цели" (11). Глубокий анализ учения о разделении властей был дан Н. М. Коркуновым, который заявлял о том, что "элементы государственного властвования не могут быть сведены к какой бы то ни было абсолютной, неподвижной схеме" (12), поскольку они развиваются вместе с развитием и усложнением государственной жизни.

Таким образом, теория парламентаризма к  началу XX в. прошла ряд подготовительных стадий, в процессе которых выкристаллизовались  наиболее применимые в рамках российской действительности положения указанной  теории (в частности, ограничение  самодержавия посредством конституциализации процесса государственного управления, допуска к управлению государством представителей различных социальных групп, использование процедуры  выбора (а не назначения) для формирования высших органов государственной  власти).

1.2. Период  практического строительства конституционных  и парламентских институтов (с  5 августа 1905 г. по 6 октября 1917 г.)

По мнению Ю. Г. Коргунюка и С. Е. Заславского("Российская многопартийность: становление, функционирование, развитие и "Современная российская многопартийность") период зарождения и последующего развития партийных структур на территории Российской империи проходил с 80-х годов XIX в.. Он характеризовался антиправительственной направленностью и фактически не получил своей легализации до 1905 г. (13).

Таким образом, к началу Первой русской революции демократический либеральный конституционализм (в рамках политических партий и земских учреждений) готовился предъявить требования официальной власти Российской империи, будучи в состоянии не только апеллировать к общественному мнению, но и организовать широкое протестное движение против режима самодержавия.

- Стадия формирования первого российского парламентского законодательства (с 5 августа 1905 г. по 27 января 1906 года)

Серьезные коррективы в развитие русского конституционализма и парламентаризма внесла революция 1905 г.

19-26 июля 1905 г. вопрос о Государственной  думе (так было названо новое  учреждение в проекте А. Г.  Булыгина) обсуждали на специальном  совещании под председательством  императора высшие чиновники  России. Ожидания либеральной общественности, надеявшейся на создание в  России парламента, не оправдались. Дума, названная в народе "булыгинской", оказалась всего лишь подобием парламента.

Отправной точкой становления парламентаризма  в России стал Высочайший Манифест, подписанный царем Николаем II 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" и целый ряд актов, развивающих положения Манифеста  и также утвержденных указами  императора от декабря 1905-1906 гг.: Указ от 11 декабря 1905 г. "Об изменении Положения  о выборах в Государственную  думу (от 6 августа 1905 г.) и изданных в  дополнение к нему узаконении", Манифест от 20 февраля 1906 г. "Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы", Указ от 20 февраля 1906 г. "Учреждение Государственной Думы" (новая редакция) и др.

Характеризуя  организацию Государственной Думы и Государственного Совета России в  модели Манифеста 17 октября 1905 г. и Указов Николая II от 20 февраля 1906 г.. "многие специалисты высказывают мнение, что они являлись как бы палатами Двухпалатного парламента, что Манифест и Указы 20 февраля 1906 г. "превратили Государственный Совет, по существу, во вторую палату российского парламента" (14). Хотя с абсолютной категоричностью говорить об этом нельзя, поскольку официально это были два самостоятельных государственных органа.

В соответствии с Высочайшим Манифестом "Об изменении  учреждения Государственного Совета и  пересмотре учреждения Государственной  Думы" (от 20 февраля 1906 г.) были осуществлены изменения в процедуру выборов  Государственной Думы. Во исполнение Манифеста 17 октября 1905 г., в 1905 - 1906 гг. был издан ряд указов, внесших существенные изменения и дополнения в Положение о выборах от 6 августа 1905 г. Важнейшим среди них был именной царский указ от 11 декабря 1905 г. "Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений". По сути, Положение от 11 декабря 1905 г. стало вторым (после Положения от 6 августа 1905 г.) законодательным актом об избирательной процедуре, в соответствии с которым проводились выборы в I и II Государственные Думы.

Многие  современные специалисты отмечают, что система отношений Государственного Совета и Государственной Думы была построена на модели организации  верхней и нижней палат двухпалатного  парламента, хотя формально анализируемое  законодательство предусматривало  равенство прав Думы и Совета. (15)

Вершиной  развития законодательства о Государственной  Думе, учрежденной под давлением  первой русской революции 1905 - 1907 гг. стали также утвержденные Указом Николаем II Основные государственные  законы Российской империи от 23 апреля 1906 г., которые могут быть квалифицированы как первая Российская Конституция - хотя конституцией они официально не именовались.

В Основных государственных законах формулировалась  концепция Парламента, "встроенного" в специфический механизм "разделения властей". Особенность этого механизма  проистекала уже из того, что Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. были дарованы (октроированы) Российским императором, таким образом, они  фактически не отрицали сам принцип  самодержавия.

Как отмечает доктор юридических наук Ж. И. Овсепян, в основных государственных законах  апреля 1906 г. делалась попытка совместить принцип самодержавия с принципом "разделения властей".

Как известно, ограничения, установленные для  избрания в Государственную думу указом от 6 августа 1905 г., не достигли цели: политические партии, поддерживавшие самодержавие, оказались в меньшинстве. Дума, несмотря на все прогнозы, с  первых дней существования вышла  за отведенные ей рамки, выступила с  обращением в адрес царя (хотя такое  право не входило в ее компетенцию), в котором потребовала введения всеобщих выборов, расширения своих  прав в законодательной сфере, гарантий гражданских и личных свобод и  т.д. Получив отказ, члены Думы объявили бойкот правительству И. Л. Горемыкина. В ответ правительство бойкотировало  Думу, фактически еще более ограничив  ее законодательную деятельность.

Стадия  деятельности первой Государственной  Думы (с 27 января 1906 г. по 8 июля 1906 года)

Здесь необходимо отметить, что I Государственная  дума, несмотря на правовую ограниченность, оказалась самым демократическим  законодательным органом государственной  власти в истории монархической  России. Но такой она, как отмечают Ю. А. Дмитриев и А. М. Николаев, стала  не благодаря закону, а вопреки  ему, многократно превысив свои полномочия (16).

Таким образом, вне всякого сомнения, I Государственная дума вряд ли может  быть отнесена к числу законодательных  представительных органов государственной  власти. Скорее, это был политический орган. А вся полнота законодательной  власти по-прежнему оставалась в руках  императора.

Стадия  деятельности второй Государственной  Думы (с 20 февраля 1907 г. по 3 июня 1907 года)

II Государственная  дума оказалась еще более радикально  настроена, чем ее предшественница,  в ней проправительственные силы получили еще меньше мест, чем в предыдущей. Николай II 3 июня 1907 г. объявил о роспуске Думы и о назначении выборов в новую Государственную думу.

При этом были внесены существенные изменения в избирательное право подданных Российской Империи и Государственная дума окончательно утратила характер представительного и законодательного органа власти.

Стадия  деятельности третей Государственной  Думы (с 1907 г. по 1912 год)

Основным  содержанием деятельности III Государственной  думы продолжал оставаться аграрный вопрос. Добившись социальной опоры  в лице этого коллегиального органа, правительство, наконец, приступило к  его использованию в законодательном  процессе. III Государственная дума была распущена высочайшим указом от 29 августа 1912 г. в связи с истечением срока  ее полномочий. Созыв Думы в новом  составе был назначен на 15 ноября 1912 г.