Проблемы теории государства и права

     Проекты указов Президентов РФ, постановлений  Правительства РФ обычно готовятся  соответствующими министерствами и  ведомствами либо на основании плана  правотворческих работ, либо по разовому поручению Президента РФ, руководства Правительства РФ, либо по собственной инициативе. Такие проекты могут быть подготовлены также в аппарате соответственно Президента РФ, Правительства РФ.

     При подготовке проектов обычно применяется  ведомственный, отраслевой принцип, в  соответствии с которым первоначальные проекты составляются теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой  принцип обеспечивает квалифицированное составление проекта, участие специалистов. Во многих случаях дается поручение составить первоначальный текст проекта нескольким министерствам, включая и юридический орган (Министерство юстиции РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и др.).

     Активная  роль в подготовке проектов принадлежит  общественным объединениям. В одних  случаях они готовят проекты  по собственной инициативе, в других - привлекаются к подготовке совместно  с государственными органами. Большинство  крупных законодательных актов, в первую очередь тех, которые  касаются граждан и их организаций, готовятся с участием партий, профсоюзов и других общественных объединений.

2. Следующая стадия правотворческого процесса - предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы отношений. Прежде всего определяются, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общая цель предлагаемого правового регулирования. При этом следует помнить, что проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового урегулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.

     Анализ  состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно  необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, социальные, юридические, экологические и другие, а также "просчитаны" возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т.д.

     Для законопроекта и проекта другого  важного акта в ряде случаев необходима и разработка его научной концепции.

3. Следующая стадия - это подготовка первоначального текста проекта.

Для выработки  важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы.

     К работе подготовительных комиссий, разрабатывающих  проект того или иного акта, привлекаются заинтересованные органы исполнительной власти, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители  делового мира, предприниматели, квалифицированные  юристы. Главное при этом - обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Она должна сочетать в своей работе демократизм, профессионализм  и деловитость.

     В подготовке проектов обязательно участие  юридических подразделений органов  и организаций, разрабатывающих  проект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.

     Правотворческий орган может поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам  или отдельным лицам либо заключать  с ними договоры, а также объявлять  конкурсы на лучший проект. Это дает возможность получить неординарные решения, отразить плюрализм мнений и позиций, выработать оптимальное  решение того или иного вопроса.

4. После того как первоначальный проект разработан, наступает очередная стадия правотворческого процесса - предварительное обсуждение проекта.

     Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Формы такого обсуждения разнообразны: это широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.) с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций; парламентские чтения; обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных федеральных министерств, агентств и служб; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны федеральных министерств и иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке и т.д. Разнообразные формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают составителям проекта достаточно четкие ориентиры в работе.

     Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях комитетов  законодательного органа, которые по профилю своей деятельности заинтересованы в его принятии. Такое рассмотрение - залог делового и организованного  прохождения проекта, гарантия более  углубленной проработки вопросов.

     Подготовленные  проекты должны быть подвергнуты  всесторонней правовой, финансовой, экологической  и иной специализированной экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности  правотворческой работы.

     Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение. В процессе всенародного обсуждения законопроект публикуется в центральных и местных газетах и журналах, рассматривается на заседаниях представительных органов различных звеньев, в трудовых коллективах предприятий и учреждений, в воинских частях, общественных объединениях, на собраниях граждан по месту жительства.

     Всенародные обсуждения в нашей стране пока еще  не превратились в эффективный инструмент учета общественного мнения в  законодательной работе, повышения  качества законопроектов и должны проводиться  значительно чаще.

     После учета замечаний и предложений  проект окончательно дорабатывается и  редактируется. Как правило, это  делает та рабочая комиссия, которая  составляла первоначальный текст проекта.

5. Затем наступает новый этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом - рассмотрение и принятие нормативного правового акта). Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, обычно предусмотренные в Конституции РФ.

     Все официально внесенные законопроекты  рассматриваются соответствующими комитетами палат законодательного органа по профилю проекта, а также  комитетом по законодательству.

6. Следующая стадия правотворческого процесса, осуществляемая коллегиальным правотворческим органом - внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания.

     Эти стадии применительно к деятельности высшего представительного органа страны обычно детально регламентируются его регламентом.

     Рассмотрение  законопроектов осуществляется в трех чтениях, если законодательным органом  применительно к конкретному  проекту не будет принято иное решение. Практика проведения нескольких чтений законопроекта позволяет более детально, внимательно и всесторонне рассмотреть проект, внести в него необходимые поправки и обеспечить тем самым принятие более продуманного законодательного решения.

     При первом чтении законопроекта заслушивается  доклад инициатора законопроекта и  содоклад головного комитета. Затем  депутаты обсуждают основные положения законопроекта и высказывают предложения и замечания в форме поправок, рассматривают предложения об опубликовании при необходимости законопроекта для обсуждения. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет основные положения законопроекта или отклоняет его.

     Рассмотрение  внесенных поправок к проекту  и подготовка его ко второму чтению осуществляется головным комитетом  или другим органом, которому поручена доработка проекта. При втором чтении с докладом выступает председатель головного по данному законопроекту  комитета либо руководитель органа, дорабатывающего  проект. Обсуждение проводится постатейно, по разделам или в целом. В результате второго чтения законодательный  орган либо принимает закон, либо отклоняет его, либо возвращает на доработку. Порядок голосования и подсчета голосов обычно четко устанавливается  регламентами законодательного органа.

     В деятельности законодательных органов  ряда стран (в частности, в Российской Федерации) существует практика принятия законов в трех чтениях. Так, в  соответствии с Регламентом Государственной  Думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет  Государственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимоотношений  статей и редакционной правки ввиду  изменения текста законопроекта  при втором чтении. При третьем  чтении законопроекта не допускается  внесение в него поправок и возвращение  к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам.

     Принятый  федеральный закон затем рассматривается  Советом Федерации и одобряется им либо отклоняется. В последнем  случае закон возвращается в Государственную  Думу для дополнительного рассмотрения. Принятый и одобренный Советом Федерации  федеральный закон затем направляется Президенту РФ для подписания и опубликования. Президент РФ имеет право не согласиться  с содержанием закона и возвратить его в Государственную Думу для  дополнительного рассмотрения. В  Регламенте Государственной Думы установлен порядок повторного рассмотрения федеральных  законов, отклоненных Советом Федерации, а также повторного рассмотрения тех из них, которые отклонены  Президентом РФ.

     Коллегиальные правотворческие органы (например, Правительство РФ) принимают нормативные акты простым большинством голосов. Президент РФ, министры и другие органы единоличного руководства утверждают свои акты (указы, приказы, инструкции и т.д.) в персональном порядке.

     Официальное оглашение принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование принятого нормативного акта в особых, предусмотренных законом печатных органах (специальные официальные издания, газеты), а также его официальное оглашение в иной форме (по радио, телевидению, телеграфу, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и организации).

     Таким образом, обычно обнародуются законодательные  акты, нормативные решения Президента РФ и Правительства РФ. Во многих странах установлено правило, согласно которому не опубликованный в официальном  издании акт (кроме актов, содержащих государственную или военную  тайну) не влечет правовых последствий  и лицо (орган) не несут юридической  ответственности за нарушение его  предписаний. Так, в соответствии с  ч. 3 ст. 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

     В основе правотворческого процесса лежит ряд  принципов:

     1)  демократизм и гласность правотворчества связаны с процедурой разработки и принятия нормативного акта правотворческим органом за счет привлечения граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации, референдума как высшей формы проявления демократизма правотворчества;

     2)  профессионализм связан с качеством правотворчества, эффективностью механизма принятия государственных решений, опосредован привлечением компетентных специалистов, которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов;

     3)  законность выражается в требовании, что вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должна реализовываться в рамках закона, и прежде всего Конституции РФ, в контексте правил юридической техники, юридической иерархии правовых актов, начал демократизма и гуманизма;