Проблемы развития института референдума в Украине

   3 липня 1991 року набрав чинності Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»   (далі – ЗУ). З того часу він практично не зазнав змін, що призвело до невідповідності багатьох положень ЗУ Конституції, а  регулювання цілої низки інститутів та процедур стало відверто застарілим.

   ЗУ поєднує такі поняття як «дорадче опитування» та «референдум». Призначивши дорадче опитування, Верховна Рада матиме можливість проігнорувати ставлення народу до цього питання. Наглядним прикладом є досвід проведення всеукраїнського референдуму 2000 року, який визнали консультативним. Однак згідно з Конституцією України волевиявлення народу у формі референдуму не може мати дорадчого характеру, оскільки перелік підстав для призначення всеукраїнських референдумів Верховною Радою(ст.73) та Президентом України (ст.156 КУ) є вичерпним і не передбачає цими суб’єктами призначення консультативних референдумів. Таким чином, у референдному законодавстві наявні колізії, вирішення яких мають  суттєве значення.

   Значною перешкодою у проведенні всеукраїнського референдуму є феномен  «мертвих законів». ЗУ передбачає існування Центральної комісії з всеукраїнського референдуму (ст.25 ЗУ), якої взагалі не існує. Ця проблема вирішилась ще у 1991 році Постановою Президії Верховної Ради України про передачу повноважень Центральної комісії з всеукраїнського референдуму до Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК). Однак досі залишається незрозумілим, хто має виконувати функції Президії Верховної Ради: встановлення форм свідоцтва про реєстрацію ініціативної групи референдуму та посвідчення члена ініціативної групи референдуму, прийняття відомостей про зареєстровані ініціативні групи (ст.17 ЗУ), прийняття протоколу та документів перевірки зібраних відписів (ст.20 ЗУ).

    Законом України не визначено строків складання списків учасників референдуму, передачі їх дільничним комісіям з референдуму, а також подальшого складання списків у кожній дільниці.  До того ж залишається невідомим, хто у разі проголошення законодавчого референдуму за народною ініціативою має розробляти законопроект: громадяни, які ініціюють референдум, чи Президент України, який його проголошує. Між тим саме від цього залежить, буде референдум реальною формою участі громадян у законотворенні чи стане інструментом політичної боротьби в руках представників окремих політичних кіл.

     Ускладнює проведення всеукраїнського референдуму й ряд практичних проблем. З досвіду проведення всеукраїнського референдуму 2000 року випливає,  що даний інститут безпосередньої демократії може використовуватися як інструмент політичної боротьби між представниками окремих кіл. Референдум було ініційовано Президентом і організовано ЦВК на основі народної ініціативи. Проте ця ініціатива була розкритикована як намагання олігархів із оточення Президента перешкодити політичному опоненту, який на той момент був популярним політиком, перемогти на наступних президентських виборах. Опозиція дуже довго намагалася оскаржити законність цього референдуму. Однак за 11 років проблема не вирішилась і на сьогоднішній день має той же характер. Українському народу під час збирання представниками різних політичних сил підписів на користь проведення референдуму часто пропонують підтримати «партійний» проект нової Конституції України чи певний законопроект, тобто легітимізувати на найвищому правовому рівні партійні інтереси та волю партійних еліт, які мають стати основними нормами суспільного та державного життя в Україні. ¹

      Автор вважає, що на сьогоднішній день всеукраїнські референдуми в Україні не мають питомої ваги у вирішенні питань державного значення, оскільки рівень політичної та правової культури громадян є доволі низьким. Як зазначають провідні науковці, правова свідомість громадян українського суспільства ще у стадії зачатків її формування як демократичної правової свідомості. ²У той час слід зауважити, що референдум є найважливішим інститутом безпосередньої демократії.³

    Не дивлячись на те, що досвід проведення місцевих референдумів в Україні значно більший, ніж всеукраїнських, вони також заслуговують окремої уваги. На сьогоднішній день в Україні проведено більш ніж 80 місцевих референдумів. Результати та наслідки їх виявилися досить неоднозначними. Не отримав свого розвитку правотворчий потенціал місцевого референдуму, оскільки територіальні громади так і не стали ініціаторами місцевої правотворчості.⁴ Ураховуючи невизначеність поняття «питання місцевого значення», неможливо визначити перелік питань, які можуть вирішуватися територіальною громадою. Це зумовлює використання потенціалу місцевих референдумів не в повному обсязі.  Недостатньо регламентований порядок призначення місцевих референдумів : в ЗУ суб’єктом призначення місцевих референдумів є місцеві ради (ст.12), що унеможливлює на практиці реалізацію закріпленого в ч.2 ст.78 ЗУ права територіальної громади достроково припинити повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті ради. Є очевидним, що жодна рада не прийме рішення про призначення місцевого референдуму про дострокове припинення своїх повноважень.  

   Проект не передбачає регіональних референдумів в АРК та областях країни. Фактично він позбавляє громадян конституційного права брати участь в управлінні автономією. Науково-експертне управління Верховної Ради України вважає таку позицію авторів закону прямим порушенням Основного Закону. Дійсно, ст. 138 Конституції дає республіці право проводити референдуми. Слід пам’ятати, що законодавство не передбачає республіканської власності на землю. На думку кримських правників, проводиться цілеспрямована політика обмеження економічної бази місцевого самоврядування. ⁵