Проблема разграничения предметов ведения и полномочий: решение или порождение проблем?

  Статус  субъекта федерации – это установленные  Конституцией РФ и конституциями  и уставами субъектов РФ права, обязанности и ответственность субъекта РФ. Если же Конституция говорит о равноправии субъектов, то как может разниться их статус? Таков первый круг проблем, вытекающих из несовершенства ряда статей Конституции РФ. В глобальном масштабе нам предстоит решить проблему: возможно ли построение в России симметричной федерации? Полагаю, в обозримой перспективе это сделать не удастся. И, прежде всего потому, что наша федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном и территориальном. За последние годы мы значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык, на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем более льготами и привилегиями. Поэтому, полагаю, можно сохранить исторические названия субъектов Федерации (республики, края, области, автономные республики, автономные округа, города федерального значения), их основных законов, сохранив в Российской Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав, обязанностей и ответственности, т.е. конституционно-правового статуса.

  Кроме того, необходимо учесть, что вслед  за Татарстаном особый статус рано или поздно придется предоставить и Чечне как субъекту РФ, не подписавшему Федеративный договор. Возможно также вступление в РФ новых субъектов. Поэтому такую возможность необходимо зафиксировать в Конституции РФ. Что же касается изменения статуса субъектов Федерации, то в Конституции, а затем и в федеральном законодательстве должны быть предусмотрены, по моему мнению, возможности – слияния (по взаимному согласию) двух или более субъектов в один субъект Федерации. Сейчас такой вариант прорабатывается в отношениях между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью. Хотя, я думаю, что может быть предоставлена возможность и создания 2-х субъектов РФ на территории одного. Полагаю, что необходимо срочно разработать правовой механизм его обеспечения. Слишком большое число субъектов РФ по-прежнему остается “ахиллесовой пятой” российского федерализма.

  Что касается проблемы автономных округов, то она должна решаться в рамках Конституции РФ: автономные округа вправе договариваться о предметах  ведения между областью, в которую  они территориально входят и самим автономным округам. При этом необходимо определить, какие полномочия передать области, а какие должны непосредственно оставаться у округа. Эту же позицию занял и Конституционный Суд РФ. Очевидно, что формирование окружных высших органов государственной власти должно остаться за округом. Речь может идти о перераспределении полномочий в сфере распределения финансов, установления налогов и сборов, регулирования вопросов добычи полезных ископаемых, так как почти все автономные округа находятся на территории, богатой природными ресурсами. Я считаю, что необходим закон о статусе автономных округов, тем более, что Конституция допускает принятие таких документов.

  Таким образом, Российская Федерация в  обозримой перспективе de facto неизбежно будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными и географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.

 

  Проблема  разграничения предметов  ведения и полномочий: решение или порождение проблем?

 

  Российская  Федерация, реализуя суверенитет, имеет  и осуществляет все права независимого государства. В то же время субъекты федерации также имеют свою компетенцию. Конституция РФ, Федеративный договор, законодательство наделяют федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам.

  ПРЕДМЕТЫ  ВЕДЕНИЯ РФ

  Проблема  определения компетенции федеральных  органов власти является главной  и наиболее сложной в любом  федеративном государстве. Федерация  не может обладать неограниченными  полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности, а обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это — объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

  Мировая практика выработала формулу решения  этой проблемы, которая состоит в установлении:

  а) исключительный компетенции федеральных  органов власти,

  б) совместной компетенции органов  власти федерации и ее субъектов,

  в) исключительной компетенции субъектов  федерации.

  Такое решение проблемы характерно для  США, ФРГ, Австралии и других федераций.

  Российская  Федерация следует по этому испытанному  пути: статья 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в местном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

  Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или хотя бы путем принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.

  Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения  Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы в праве издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (указы, законы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

  Предметы  ведения и полномочия органов  Федерации, закрепленные в 18 пунктах  ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:

  1) Вопросы государственного строительства;

  2) Вопросы регулирования экономики  и социального развития;

  3) Вопросы внешней политики и  внешнеэкономической деятельности;

  4) Вопросы обороны и охраны границы;

  5) Вопросы создания правоохранительных  органов и правовой системы;

  6) Вопросы метеорологии, статистической  отчетности и др.;

  7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

  Из  этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, и в частности:

  а) только на федеральном уровне можно  изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.;

  6) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности;

  в) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;

  г) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять  войну и заключать мир;

  д) Вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

  е) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять  об амнистии и помиловании и др.

  Исключительные  полномочия федеральных органов  затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

  ПРЕДМЕТЫ  СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ  ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ

  Под совместным ведением понимается отнесение  определенных вопросов к компетенции  в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.

  Предметы  ведения и полномочия органов  Федерации, закрепленные в 14 пунктах ст. 72, можно условно разделить на несколько групп:

  1) Вопросы государственного строительства  и защиты прав и свобод;

  2) Вопросы регулирования экономики  и социального развития;

  3) Вопросы деятельности правоохранительных  органов и правовой системы;

  4) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров РФ.

  Из  этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и  др.) регулируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) — только Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную сферу общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление общих принципов.

  В настоящее время в научной  среде продолжает идти полемика: какой  путь предпочтительнее для Российской Федерации - конституционный или договорный? Единого мнения по этому поводу нет.

  Зачастую  ученые-юристы основываются на двух основных точках зрения. В частности, Л. Болтенкова считает необходимым осуществление государственной власти на основе договорного распределения функций, полагая, что двустороннее регулирование государственно-властных полномочий участниками федеративных отношений создает гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать как интересы Федерации в целом, так и ее субъектов²⁰.

  Другие  полагают, что договорный процесс  положил начало "эрозии российского государства как конституционной федерации" и постепенно превращает его в "договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств"²¹.

  Есть  более широкий взгляд на существующую проблему. Например, А. Аринин выделяет четыре позиции²². Во-первых, договорный процесс создает предпосылки для решения проблем, возникающих в ходе развития федеративных отношений. Во-вторых, договорный процесс необходим и различается для отдельных субъектов федерации. (Такая точка зрения характерна для политических лидеров республик - субъектов Российской Федерации.) В-третьих, договоры разрушают российскую государственность, превращая ее в конфедерацию. В-четвертых, выдвигается тезис о необходимости соответствия договоров и соглашений Конституции и федеральному законодательству. А. Аринин придерживается именно этого тезиса. Соглашаясь с ним, хочу добавить, что договорный процесс, осуществленный в строгом соответствии федеральному конституционному закону, раскрывающему положения ст. 71, 72, 73 действующей Конституции, должен способствовать реальному "выравниванию" субъектов нашей "несимметричной" Федерации.

  К сожалению, в основе практики регулирования федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами лежит договор о разграничении полномочий и предметов ведения. Попытаемся ответить на вопрос: что вызывает сомнение в договорной модели взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами?

  В этой связи рассмотрим правовые проблемы порождаемые "массированным" внедрением договорной практики. Первый круг вопросов вытекает из договорных правоотношений "Российская Федерация - субъект (группа субъектов) Российской Федерации»²³. Другие проблемы вызваны договорными правоотношениями групп субъектов Федерации между собой, без какого-либо участия Российской Федерации. И, наконец, проблема третья - договорные взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами, затрагивающие компетенцию органов местного самоуправления. К слову, в последнем послании Федеральному Собранию Президент РФ сказал о том, что «договорная практика была естественным ответом на отсутствие законодательных актов, регулирующих и уточняющих наши федеративные отношения. При любом отношении к этой практике ясно, что она сыграла огромную роль в сохранении единства  России, особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории»²⁴.