Правовые основы защиты государственной тайны

Статьей 9 Закона Российской Федерации "О государственной  тайне" определен порядок отнесения  сведений к государственной тайне, согласно которому:

"Отнесение сведений  к государственной тайне осуществляется  в соответствии с их отраслевой, ведомственной или программно-целевой принадлежностью, а также в соответствии с настоящим Законом.

Обоснование необходимости  отнесения сведений к государственной  тайне в соответствии с принципами засекречивания сведений возлагается  на органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации, которыми эти сведения получены (разработаны).

Отнесение сведений к  государственной тайне осуществляется в соответствии с Перечнем сведений, составляющих государственную тайну, определяемым настоящим Законом, руководителями органов государственной власти в соответствии с Перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, утверждаемым Президентом Российской Федерации. Указанные лица несут персональную ответственность за принятые ими решения о целесообразности отнесения конкретных сведений к государственной тайне.

Для осуществления единой государственной политики в области  засекречивания сведений межведомственная комиссия по защите государственной  тайны формирует по предложениям органов государственной власти и в соответствии с Перечнем сведений, составляющих государственную тайну, Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. В этом Перечне указываются органы государственной власти, наделяемые полномочиями по распоряжению данными сведениями. Указанный Перечень утверждается Президентом Российской Федерации, подлежит открытому опубликованию и пересматривается по мере необходимости.

Органами государственной  власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, в соответствии с Перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. В эти перечни включаются сведения, полномочиями по распоряжению которыми наделены указанные органы, и устанавливается степень их секретности. В рамках целевых программ по разработке и модернизации образцов вооружения и военной техники, опытно-конструкторских и научно-исследовательских работ по решению заказчиков указанных образцов и работ могут разрабатываться отдельные перечни сведений, подлежащих засекречиванию. Эти перечни утверждаются соответствующими руководителями органов государственной власти. Целесообразность засекречивания таких перечней определяется их содержанием".

В соответствии с этой статьей Закона руководители органов государственной власти, наделенные полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне:

- рассматривают обоснованные  предложения по отнесению сведений  к государственной тайне, представленные  органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями;

- принимают решения  об отнесении сведений к государственной  тайне и несут персональную  ответственность за принятые  решения;

- разрабатывают развернутые  перечни сведений, подлежащих засекречиванию в отрасли (министерстве, ведомстве), с указанием степени секретности сведений, по отношению к которым эти министерства, ведомства наделены полномочиями по распоряжению;

- вносят предложения  в межведомственную комиссию  по защите государственной тайны для формирования открытого общегосударственного Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне.

Вместе с этим необходимо отметить, что отношение ученых и  исследователей к действующему порядку  отнесения сведений к государственной  тайне неоднозначно. Значительная часть из них поддерживает этот порядок и придерживается следующего взгляда. Так, по мнению М.А. Вуса, А.В. Федорова, А.Л. Балыбердина¹⁰, ст. 9 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" сохранила существовавший и до принятия Закона перечневый метод отнесения сведений к государственной тайне. Вместе с тем существенным отличием заложенных в указанном Законе норм от практики, существовавшей до его принятия, является установленная Законом трансформация общегосударственного Перечня. Этот Закон устранил прежде всего существовавшую раньше "коллективную безответственность" в этой области государственных отношений, установив персональную ответственность конкретных должностных лиц за принятие решений по отнесению сведений к государственной тайне. В общегосударственный Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, теперь включаются сведения, уже отнесенные в установленном порядке к государственной тайне полномочными должностными лицами. За ними сохраняется ответственность за обоснованность установленной степени секретности конкретных сведений.

С другой стороны, в соответствии со ст. 5 Закона о государственной  тайне многие из конкретных сведений, определяющих систему защиты государственной  тайны, сами по себе составляют государственную тайну, поэтому помещение конкретных сведений в Перечень сведений, составляющих государственную тайну, или в Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, с оценкой степени их секретности привело бы к необходимости их засекречивания, что абсолютно недопустимо, исходя из их предназначения и необходимости обнародования.

Правомерность ограничения  прав граждан и должностных лиц, связанных с секретностью упомянутых развернутых перечней сведений, подлежащих засекречиванию, подтверждается содержанием двух статей Конституции Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации: "Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом". Учитывая, что ряд развернутых перечней содержит сведения, составляющие государственную тайну, единственно законным способом реализации прав граждан, определенных упомянутой ст. 29, является порядок, изложенный в Законе Российской Федерации "О государственной тайне" (ст. 21), включающий процедуру оформления на них допуска к государственной тайне на добровольной основе. Вместе с тем допущенные к государственной тайне граждане и должностные лица в соответствии со ст. 24 упомянутого Закона могут быть ограничены в своих правах, в том числе и в праве на распространение сведений, составляющих государственную тайну.

Сложнее обстоит дело в отношении подхода в целом  к отнесению сведений к государственной  тайне. Здесь мнения ученых и исследователей разделились. По мнению В.А. Четвернина: "Конституция однозначно устанавливает: "Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом" (ч. 4 ст. 29 Конституции). Это конституционное положение не допускает дискреционные полномочия исполнительной власти по определению перечня сведений, составляющих государственную тайну. Однако согласно ст. 9 Закона РФ "О государственной тайне", принятого до вступления в силу Конституции, право решать, какие сведения являются государственной тайной, частично передано исполнительной власти: межведомственная комиссия по защите государственной тайны, состав которой по представлению Правительства утверждает Президент РФ, формирует Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Указанный Перечень утверждается Президентом РФ, подлежит открытому опубликованию и пересматривается по мере необходимости. Таким образом, существующий порядок ограничения свободы информации по мотивам государственной тайны является неконституционным".

Действительно, на первый взгляд организация отнесения сведений к государственной тайне, действующая в настоящий период, основана на делегировании законодательных полномочий законодательной властью исполнительной.

Трактуемая буквально, ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации  исключает делегирование законодательных полномочий в области отнесения сведений к государственной тайне. Она требует, чтобы перечень сведений, составляющих государственную тайну, определялся федеральным законом.

Указанное отношение  исследователей к данному вопросу  поддерживается учеными Т.Д. Зражевской, В.А. Мальцевым, И.Н. Суховым, С.Н. Черновым, Н.Э. Шишкиной, А. Шайо. По их мнению: "Федеральный закон является единственным видом нормативных актов, которым государство может ограничить права человека и гражданина"¹¹.

По словам ряда ученых: "В Конституции РФ 1993 г. о государственной тайне упоминается в связи со свободой слова и свободой информации... Эта связка со свободой слова и информации не случайна. Наличие перечня сведений, составляющих государственную тайну, и способов их охраны - это объективная потребность жизни государства. Но в демократическом государстве она не должна преступать тот предел, когда она превращается в способ ограничения гласности и прав человека"¹².

В этой связи вполне закономерно  возникает вопрос: если границы (структура, объем, содержание и детализация) законодательного акта определяются теми ветвями государственной власти, для контроля которых он предусматривается, то можно ли считать, что он будет объективным или эффективным?

Однако в Российской Федерации существуют ограничения на делегированное законодательство, подтвержденные положением ст. 10 Конституции Российской Федерации, согласно которой "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".

При осуществлении отмеченных изменений соответствующие коррективы должны быть внесены в законодательство по защите государственной тайны.

3. Защита государственной тайны в Российской Федерации на современном этапе ее развития

Одним из приоритетных направлений  государственной политики в сфере  государственной безопасности было и остается в РФ укрепление конституционно-правовых основ защиты сведений, составляющих государственную тайну.

Сложившееся к настоящему времени положение в этой области  требует разработки новой концепции  обеспечения правовой защиты государственной  тайны¹³. В ее рамках необходимо определить оптимальное основание для отнесения информации к содержащей государственную тайну; при этом найти критерии достижения баланса интересов государства, общества и личности в сфере обеспечения ее защиты.

Для того чтобы максимально полно (исчерпывающе) выявить потребности  в разработке новой концепции  правовой защиты государственной тайны в Российской Федерации, необходимо выяснить, каким критериям не отвечает нынешняя концепция и каковы факторы, обусловившие насущную потребность в ее совершенствовании.

Ответ на этот вопрос предполагает рассмотрение существенных недостатков и ряда негативных моментов, проявившихся в этой сфере на протяжении двух последних десятилетий.

1. В настоящее время одним  из самых серьезных недостатков,  весьма затрудняющих процедуру  обжалования (оспаривания) нормативных  правовых актов, возникающих из  публичных правоотношений, связанных с разглашением государственной тайны, является наличие чрезмерно усложненной, иерархической и "закрытой" системы, действующей в отношении сведений, представляющих строго конфиденциальную информацию в интересах государства и общества в целом. Об этом свидетельствует излишне большое количество инстанций, разрабатывающих и согласовывающих перечни такого рода сведений.

Как известно, конкретный перечень сведений, составляющих государственную тайну, закреплен в статье 5 Закона РФ "О  государственной тайне" от 21 июля 1993 г. N 5485-1¹⁴.

По причине того, что  этот перечень носит слишком общий  характер, а приведенные в нем  сведения являются весьма общими и  внутри каждой из их подгрупп содержатся данные различной важности, определяемой величиной ущерба, который может быть нанесен их несанкционированным разглашением, для этих подгрупп трудно установить какую-то определенную степень важности и, следовательно, степень засекречивания. Именно в связи с этим ст. 9 Закона "О государственной тайне" потребовала дальнейшей последовательной детализации перечня сведений, составляющих государственную тайну: "Для осуществления единой государственной политики в области засекречивания сведений, - говорится в ней, - Межведомственная комиссия по защите государственной тайны формирует по предложению органов государственной власти и в соответствии с перечнем сведений, составляющих государственную тайну, Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. В этом Перечне указываются органы государственной власти, наделяемые полномочиями по распоряжению данными сведениями. Указанный Перечень утверждается Президентом Российской Федерации, подлежит открытому опубликованию и пересматривается по мере необходимости".

Такой Перечень был утвержден  Указом Президента РФ в 1995 г. (затем уточнен в 1998 и 2006 гг.). В него первоначально вошли 87 групп сведений, отнесенных к государственной тайне.

В Указе Президента РФ от 24 января 1998 г. 6 групп сведений, составляющих государственную тайну и указанных  в п. 1 ст. 5 Федерального закона "О государственной тайне" (сведения в военной сфере), были детализированы в виде соответствующих 22 групп сведений, отнесенных к государственной тайне.